II SA/Sz 491/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), po rozpatrzeniu wniosku B. S. i T. S. - odmówił wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w trybie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie B. S. i T. S., decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne – uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka A. wniosła skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na brak udziału B. S. i T. S. w oględzinach w dniu 12 marca 2012 r., mimo że odwołujący się nie wykazali wpływu braku ich udziału w oględzinach na treść rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta. - naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, gdy istniały podstawy do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z oględzin nieruchomości oraz orzeczenia co do istoty sprawy, mimo że w ocenie organu jedynym dowodem w sprawie koniecznym do przeprowadzenia były oględziny nieruchomości z udziałem B. S. i T. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniesionej skargi i wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1023/12, orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu Sąd podał, że w sprawie zaistniały określone w przepisie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a. przesłanki uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, aczkolwiek Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt lakonicznie to wykazało. Sąd wskazał, że z zasady sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych należą do skomplikowanych i na ogół wymagają dla rozstrzygnięcia zasięgnięcia opinii biegłych posiadających wiadomości specjalne i to często z kilku dziedzin (budownictwa, geologii, geofizyki, hydrologii itp.), gdyż ogólna wiedza przyrodniczo – techniczna może być nie wystarczająca dla oceny zjawisk dotyczących zmiany stanu gruntów i jej wpływu na dotychczasowy stan wodny na tych gruntach. Co więcej, wydanie opinii w niezbędnym zakresie, łączyć się może z koniecznością przeprowadzenia przez biegłego oględzin, pomiarów, badania gruntu, analiz laboratoryjnych celem ustalenia rodzaju i przepuszczalności warstwy gleby istniejącej na spornej działce przed rozpoczęciem inwestycji oraz gleby nawiezionej przez inwestora oraz przeprowadzenia innych jeszcze dowodów, których potrzeba wyłoni się w toku postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta działając w oparciu o te same przepisy, wydał decyzję o tożsamym rozstrzygnięciu jakie zawierała decyzja uchylona przez Kolegium. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] r. B. i T. S. wystąpili o wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, tj. sprzed 23 stycznia 2009 r., działki nr [...] z obrębu 2012 przy ul. [...]. Według wnioskodawców dokonana przez właściciela działki nr [...] - Spółka A. - bez uzgodnień z ochroną środowiska oraz z naruszeniem dobrosąsiedzkich stosunków, totalna zmiana naturalnej rzeźby terenu, polegająca na podniesieniu gruntu z dotychczasowego poziomu [...] m n.p.m. do [...] m n.p.m. (tj. o ponad [...] m ponad poziom działki [...] , będącej własnością wnioskodawców) oraz ukierunkowanie pochyłu nowo usypanego poziomu działki [...] w stronę działki [...], skutkuje pogorszeniem warunków środowiskowych, w tym powstaniem zlewiska wód opadowych na działce [...] oraz zakłóceniem naturalnych cieków wodnych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta uznał, że dokonane przez Spółkę na działce [...] działania powodują zmianę stanu wody na gruncie oraz zmianę kierunku znajdującej się na tym gruncie wody opadowej, lecz przyjęte i zrealizowane rozwiązania projektowe polegające na odprowadzeniu wszystkich wód opadowych i drenażowych do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej w ul. [...] wykluczają jakiekolwiek szkodliwe oddziaływanie tych zmian na grunty sąsiednie, w tym działkę skarżących. Zastosowane rozwiązania projektowe nie powodują również piętrzenia wód gruntowych i zakłócenia swobodnego ich spływu. Warunkiem zastosowania trybu określonego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest wystąpienie takiej zmiany stanu wody na gruncie dokonanej przez właściciela tego gruntu, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Odwołaniem z dnia 27 grudnia 2012 r. B. i T. S. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając zmianę i ograniczenie zakresu żądania zgłoszonego we wniosku z dnia 25 stycznia 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 14 września 2012 r., który nie dotyczył przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ale naruszenia przez inwestora zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2009 r. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium na wstępie przywołało treść przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i wskazało, że norma wyinterpretowana z tego przepisu odnosi się do istniejącego w chwili orzekania szkodliwego wpływu dokonanych zmian stosunków wodnych na gruncie. Przyszłe, niepewne zdarzenie nie może uzasadniać wydania nakazu w oparciu o analizowany przepis. Dalej Kolegium wyjaśniło, wobec kwestionowania przez skarżących prawidłowości dokonanej przez organy orzekające subsumcji, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne konstruuje wyłącznie zakaz dla właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Sam w sobie nie zawiera jednak normy sankcjonującej ów zakaz. Taką normę zawiera dopiero kolejny przepis sformułowany w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, sankcjonując naruszenie przez właściciela gruntu zakazu zmiany stanu wody na gruncie, ale tylko w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, obowiązkiem wykonania jednego z dwóch środków subsydiarnych: przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Dlatego też wskazanie w treści żądania wszczynającego postępowanie, jak też w kolejnych pismach procesowych składanych w toku postępowania, także w rozpatrywanym odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta na niewłaściwe podporządkowanie treści żądania pod przyjętą, jako podstawa orzekania normę prawną, nie znajduje uzasadnienia. Wskazanie naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne skutkuje bowiem obowiązkiem skorzystania z normy kompetencyjnej, jaką przyznał ustawodawca w omawianym przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Kolegium niekwestionowanym w sprawie ustaleniem jest fakt zmiany przez Spółkę naturalnego ukształtowanie terenu oraz naturalnego kierunek spływu wody opadowej. Zmiany te jednak, jak utrzymuje organu I instancji, nie wpłynęły szkodliwie na działkę skarżących, ani na inne działki sąsiednie. Wręcz przeciwnie, podniesienie poziomu działki [...] i jej zagospodarowanie poprzez wykonanie budynków mieszkalnych, zagospodarowanie otoczenia tych budynków, wykonanie dróg osiedlowych, odprowadzenie wód deszczowych z dachów budynków i dróg na terenie budowanego osiedla do kanalizacji deszczowej - kolektora w ul. [...], a także wykonanie drenaży opaskowych budynków i terenów wokół nich, z odprowadzeniem wód drenażowych poza teren działki [...] (do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej w ul. [...]) znacznie ograniczyły dotychczasowy spływ wód opadowych z działki [...] na działkę będącą własnością B. S. i T. S. Również drenaż liniowy wykonany w sąsiedztwie muru oporowego dzielącego działki, odwadniający skarpę o wys. ok. [...] m, przy której wybudowane zostały budynki osiedla, dodatkowo zabezpiecza działkę [...] przed spływem wód deszczowych. Obniżenie liniowe terenu wzdłuż stopy skarpy między skarpą a murem oporowym stanowi także dodatkowe zabezpieczenie działki [...] przed ewentualnym przelewaniem się wód opadowych (przy deszczach nawalnych) przez koronę muru. W chwili obecnej wszystkie wody opadowe i drenażowe z budowanego osiedla na działce [...], wcześniej spływające naturalnie na działkę [...], wprowadzane są do kanalizacji deszczowej i odprowadzane poza teren działki [...]. W ocenie Kolegium przedwczesnym jest założenie zarówno o powstałej zmianie stanu wody na gruncie, jak też konsekwentnie o braku szkodliwości dokonanych zmian wobec zaniechania przez organ I instancji dopuszczenia dowodu z opinii biegłego specjalisty u zakresie stosunków wodnych (hydro-geolog). Nie może budzić wątpliwości, iż ocena zaistniałych zmian w rozważanym przedmiocie wymaga wiadomości specjalnych. Wprawdzie organ I instancji oparł się w swej ocenie na przedłożonej w sprawie ekspertyzie w zakresie geotechnicznych warunków posadowienia do projekt budowlanego zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...] określającej stosunki gruntowo wodne w obszarze objętym inwestycją, jak też uwzględniające je niezbędne warunki posadowienia budynków i odwodnienia projektowanego osiedla, nie może ujść jednak uwadze, że powołana dokumentacja zakresem swym obejmuje wyłącznie warunki istotne z punktu widzenia potrzeb projektowanego osiedla, a w szczególności bezpieczeństwa konstrukcyjnego posadowienia budynków, nie odnosząc się do potencjalnego wpływu zakładanych i dokonanych już zmian w zakresie stosunków wodnych na grunty sąsiednie. Istotnym pozostaje pytanie, czy zmienione (utwardzone) podłoże, zmienione zagospodarowanie terenu, zmniejszona powierzchnia wchłaniania wód opadowych i roztopowych, znaczny spadek terenu w kierunku działki nr [...] powodujący przyspieszenie spływu wód opadowych w kierunku działki skarżących, w porównaniu do sytuacji istniejącej przed zabudową, kiedy to wody opadowe przy mniejszym nachyleniu gruntu wolniej spływały, wsiąkając przy tym częściowo w grunt, nie wpłyną na zmiany stanu wody na gruncie skarżących. Realnym wydaje się być niebezpieczeństwo przelewania się nadmiaru wód opadowych, spływających ze stromej skarpy, w okresie obfitych opadów deszczu, zgromadzonych w rejonie usytuowanym tuż przy murze, przez koronę muru na działkę skarżących. Wprawdzie dokonane oględziny terenu przedmiotowych działek nie potwierdziły powyższych okoliczności, jednakże przeprowadzone zostały w czasie, kiedy nie miały miejsca opady deszczu i z tego powodu nie mogą przesądzać o nieistnieniu podnoszonego zagrożenia. Wykluczenie prawdopodobieństwa spowodowania szkodliwego naruszenia stosunków wodnych wobec zaistniałych zmian, z powołaniem się wyłącznie na dokonane przez Inwestora zabezpieczenia odbioru wód opadowych poprzez system kanalizacji deszczowej oraz dodatkowo wykonany drenaż odwadniający zaplanowane i częściowo zrealizowane nowe zagospodarowanie terenu, przy braku jakiejkolwiek specjalistycznej opinii we wskazanym przedmiocie w odniesieniu do skutków, tak rozległych zmian w zagospodarowaniu terenu, na grunty sąsiednich nie wystarcza dla podjęcia decyzji realizującej przyjętą za jej podstawę normę przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Według Kolegium uzupełnienie postępowania o wskazany dowód w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz przepis art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi wprost o konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w spawie w całości albo w znacznej mierze, zważywszy na okoliczność, iż jest to podstawowy dowód pozwalający ocenić istotę sprawy, jak też warunkujący dalszy tok postępowania. Spółka A.wniosła skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, gdy istniały podstawy do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z opinii biegłego oraz orzeczenia co do istoty sprawy, mimo że w ocenie organu jedynym dowodem w sprawie koniecznym do przeprowadzenia było przeprowadzenie z opinii biegłego na okoliczność wpływu dokonanych zmian na stosunki wodne w obszarze ich oddziaływania, w tym ewentualna szkodliwość tych zmian na grunty uczestników. W uzupełnieniu skargi Spółka zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania – obrazę przepisów postępowania, mająca wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez nie zebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji – oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowym i wyczerpujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem kasacyjnej decyzji Kolegium wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy mieć tu również na uwadze, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1023/12, Sąd wskazał, iż z zasady sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych należą do skomplikowanych i na ogół wymagają dla rozstrzygnięcia zasięgnięcia opinii biegłych posiadających wiadomości specjalne i to często z kilku dziedzin (budownictwa, geologii, geofizyki, hydrologii itp.), gdyż ogólna wiedza przyrodniczo – techniczna może być nie wystarczająca dla oceny zjawisk dotyczących zmiany stanu gruntów i jej wpływu na dotychczasowy stan wodny na tych gruntach. W związku z tym, że w tej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy obecny skład orzekający Sądu związany jest treścią tego wyroku, a tym samym wyrażoną w nim oceną prawną. W pojęciu tym mieści się zarówno ocena poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jak i ocena wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Konsekwencją takiej oceny są wskazania Sądu co do dalszego postępowania organów administracyjnych. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, odmiennych, czy sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Powyższe oznacza, że Sąd, po raz drugi rozpoznając sprawę ze skargi Spółki A. decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, zobligowany był przede wszystkim do kontroli, czy organy administracyjne przy ponownym wydawaniu rozstrzygnięć, zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych we wskazanym, wcześniejszym, orzeczeniu Sądu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, Lex 44392). W niniejszej sprawie stan faktyczny, ani stan prawny nie uległy zmianom, a więc aktualna pozostaje ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa wyrażona w wyroku Sądu z dnia 12 grudnia 2012 r. Zdaniem obecnego składu orzekającego, ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło w całości wytyczne Sądu. Słusznie Kolegium uznało, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Natomiast zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, że dokonanie ustaleń w opisanym zakresie przez Kolegium naruszyłoby przepis art. 136 K.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Stąd też, zarzut skarżącego naruszenia wskazanego przepisu, nie może się ostać. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dopiero przez organ odwoławczy naruszyłoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W tej sytuacji prawidłowo Kolegium, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy również stwierdzić, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności winny zostać przez niego uwzględnione w ponownie prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w uzupełnieniu skargi należy wyjaśnić, że mogłyby być one zasadne gdyby organ odwoławczy nie uchylił decyzji organu I instancji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, a rozstrzygnął sprawę co do istoty. W zaistniałej sytuacji podniesione zarzuty potwierdzają stanowisko organu odwoławczego, że sprawa wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Reasumując, analiza decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie dokonana w kontekście zebranego w niej materiału dowodowego dowiodła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego za chybione uznać należy stawiane skargą zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 K.p.a. Z powyższych względów należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.