II OSK 491/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 902/13 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 902/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził że decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), Wójt Gminy Dobra ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego, składającego się z dwóch budynków o łącznej powierzchni sprzedaży 2000 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, uzbrojeniem terenu, zagospodarowaniem i drogami wewnętrznymi na części działek nr [...] (teren zabudowy) i nr [...] (drogi) obręb Mierzyn, gmina Dobra. W decyzji określono warunki kształtowania ładu przestrzennego, obowiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej dla każdego z projektowanych budynków, udział powierzchni biologicznie czynnej. W toku postępowania ustalono, że dla część nieruchomości nr [...], na której nie jest planowana inwestycja, obowiązuje m.p.z.p. Gminy Dobra (m.p.z.p. obowiązuje na części nieruchomości która nie podlega zabudowie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpoznaniu odwołania A.W i innych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie administracyjne w tej sprawie. Organ stwierdził, że obowiązywanie na części jednej z nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję (nr [...]) m.p.z.p. powoduje, że ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji jest niedopuszczalne, nawet wówczas gdy inwestycja ma powstać na tej części nieruchomości, która nie jest objęta tym planem. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia to, że inwestor zamierza zabudować tylko tę części działki która nie posiada m.p.z.p. (poza ustaleniami m.p.z.p.). Organ jest obowiązany uwzględnić całą nieruchomość, a nie tylko jej część objętą planowaną zabudową. W związku z tym postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie czy dana inwestycja na określonym terenie, nie objętym ustaleniami m.p.z.p. jest dopuszczalna tj. czy spełnia warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustala zatem czy projektowana zabudowa spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 pkt 1 ustawy), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśny albo jest objęty zgodą sporządzoną przy sporządzaniu m.p.z.p. które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z kolei według art. 64 ust.1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie warunki zabudowy mogą być ustalone (wydane) zarówno dla obszaru jednej lub kilku działek jak i obszaru obejmującego część działki (działek), który daje się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się pojęciem nieruchomość, natomiast pojęcie "działka" lub "teren" traktuje zamiennie. Podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest brak m.p.z.p. dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wynika z tego, że wniosek K.K. o ustalenie warunków zabudowy nie jest bezprzedmiotowy i podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy co do istoty sprawy na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 902/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których używa się pojęcia terenu. Ponadto organ na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 145 §1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Szczecinie pomimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na skutek zastosowania błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie było bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie zgodził się z dokonaną przez Sąd wykładnią pojęcia "teren" zawartego w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59, art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że ustawą "powiązaną funkcjonalnie z punktu widzenia całości i kompatybilności procesu inwestycyjnego" z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustawa Prawo budowlane". Przepisy tej ustawy posługują się pojęciem nieruchomości gruntowej jako przedmiotu zabudowy (art. 4). Z kolei nieruchomość gruntowa według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obejmować może powierzchniowo jedną lub większą liczbę działek wpisanych do ewidencji gruntów. Tak więc, postrzegając proces inwestycyjny całościowo nie można twierdzić, że na etapie uzyskania warunków zabudowy inwestor wyznacza bliżej nieokreśloną część działki, podczas gdy ubiegając się o pozwolenie na budowę musi już wskazać i zaprojektować obiekt na określonej ewidencyjnie działce gruntu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniósł o jej oddalenie. Strona podniosła, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z ogólnych zasad prawa do zabudowy, zdefiniowanych w art. 4 ustawy Prawo budowlane wyprowadzać wniosek, że pojęcie terenu zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoznaczne pojęciu działki. Ten przepis definiuje prawo do zabudowy i stanowi o prawie właściciela do dysponowania nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy pojęcia terenu, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozumienie tego pojęcia jest istotne z punktu widzenia ustalenia obowiązywania wynikającego z art. 59 ust. 1 tej ustawy wymagania uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Z niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych sprawy wynika, że planowana zabudowa ma być posadowiona na terenie, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Ten teren jest jednak częścią działki ewidencyjnej, której druga część, nieprzeznaczona pod zabudowę, leży w granicach objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na terenie - części działki nieobjętej planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie można bowiem uznać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na określonym terenie jest bezprzedmiotowe, jeżeli druga część tego terenu, nieplanowana pod inwestycję budowlaną, jest objęta planem. Stanowisko Sądu w tej kwestii należy uznać za prawidłowe. Bezzasadne są zaś zarzuty skargi kasacyjnej, co do tego, że pojęcie terenu, o którym mowa m. in. w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma na gruncie tej ustawy autonomicznego znaczenia, ponieważ może być rozumiane wyłącznie z uwzględnieniem przepisów innych ustaw, w tym Prawa budowlanego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie dają bowiem podstaw, aby pojęcie terenu identyfikować, jak chce wnoszący skargę kasacyjną, z pojęciem działki ewidencyjnej i w konsekwencji przyjąć, że skoro część spornej działki ewidencyjnej jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, to niezależnie od tego, że inwestycja jest planowana na drugiej jej części, leżącej poza planem, nie ma podstaw do zastosowania wymagania uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem postępowanie w tej sprawie powinno być umorzone. Należy przede wszystkim zauważyć, że instytucja warunków zagospodarowania terenu ma szerszy zakres zastosowania, niż tylko zabudowa terenu (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Już więc tylko z tego powodu nie można wiązać ściśle pojęć z ustawy o planowaniu przestrzennym z pojęciami z ustawy Prawo budowlane. Po drugie - deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania posługuje się "terenem" jako przestrzenią, podlegającą zagospodarowaniu, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy, określający warunki których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji, odnosi się do "terenu." Z przepisu art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...). Po trzecie - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) posługuje się pojęciem "działki budowalnej" przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosi więc zmianę zagospodarowania i ustalanie warunków zabudowy do pewnej przestrzeni, a nie wydzielonej geodezyjnie działki ewidencyjnej. Po czwarte - ustawa Prawo budowlane mówi np. o nieruchomości gruntowej na cele budowlane (art. 4) albo nieruchomości na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2), nie definiując tych pojęć. W tym stanie prawnym nie ma żadnych powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że inna jego część, nieprzeznaczona pod inwestycję budowlaną leży na obszarze objętym planem. Trzeba zauważyć, że według ustawy o planowaniu przestrzennym uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi warunek uzyskania pozwolenia na budowę na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym zresztą dla konkretnego terenu, a nie dla konkretnych działek ewidencyjnych. Przyznanie więc racji wnoszącemu skargę kasacyjną oznaczałoby, że dysponent tego terenu zostałby całkowicie pozbawiony prawa do jego zabudowy. Dla jego nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego nie byłoby dopuszczalne zarówno wydanie pozwolenia na budowę (ze względu na brak planu), jak i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ze względu na to, że stanowi część działki ewidencyjnej, która w pozostałej części jest objęta planem). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Sąd nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, ponieważ oparł ją na właściwym rozumieniu przesłanek wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym właściwym rozumieniu użytego w tych przepisach pojęcia terenu. Tym samym nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.