II SA/Op 418/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik – spr. WSA Teresa Cisyk Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Z. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r. Rozpoznanie skargi przez Sąd poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg: Decyzją z dnia 26 lutego 2013 r., nr 98/13, Prezydent Miasta Opola zmienił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w [...] na dz. nr A. k.m. obręb [...] poprzez zmianę usytuowania okna objętego projektem budowlanym zamiennym stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Przedmiotowa decyzja doręczona została tylko pełnomocnikowi inwestora w dniu 28 lutego 2013 r. W dniu 21 czerwca 2013 r. do Urzędu Miasta w Opolu wpłynęło pismo Z. P. z dnia 18 czerwca 2013 r., oznaczone jako odwołanie. Odwołujący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zezwolenie na usytuowanie okna w ścianie budynku w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki sąsiadującej z zabudowaną działką nr B. k.m. [...] obręb [...], ulica [...] w [...]. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że chociaż z formalnego punktu widzenia nie jest stroną postępowania administracyjnego i przedmiotowej decyzji nie doręczono mu, to jednak uznając decyzję za niezgodną z obowiązującymi przepisami i zachowując termin 14 dni od daty uzyskania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu informacji o wydaniu przedmiotowej decyzji składa odwołanie. Podnosił, że ma interes prawny w tym, aby inwestycja było zgodne z obowiązującymi przepisami. Poszanowanie interesu osób trzecich wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zauważał, że ościeżnice okna w budynku należącym do sąsiada wykonane zostały przy wewnętrznej krawędzi ściany i nie ma znaczenia, że zachowana została odległość 4 metrów od granicy sąsiedniej działki. Odległość od ściany budynku wynosi 3,5 m. Inwestor odmurował obecnie zamurowany uprzednio otwór okienny i zamontował okno. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jest błędna i jako taka nie może się ostać. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z akt postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę usytuowania otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku na działce na A. k.m. [...], obręb [...] w [...] wynika, że odwołujący nie został uznany za stronę postępowania, które zakończyło się wydaniem przez Prezydenta Miasta Opola decyzji nr [...] z dnia 26 lutego 2013 r. Podniósł także, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej, a to wniesienia odwołania jest dokonanie tej czynności w przewidziany przez przepisy terminie. Wskazując na przepis art. 129 § 2 K.p.a. stwierdził, że odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie i stąd też z uwagi na to, że decyzja organu I instancji doręczona została stronie w dniu 28 lutego 2013 r., to termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r. upłynął w dniu 14 marca 2013 r. Czynność odwołującego z dnia 19 czerwca 2013 r. dotycząca nadania odwołania na poczcie dokonana została po upływie ustawowego terminu i stąd też należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Z. P. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił, że organ nie rozważył okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do złożenia odwołania, pomimo że wskazał w treści odwołanie, iż niedotrzymanie terminu nastąpiło bez jego winy, a z treści odwołania wynikało, że spełnione zostały przesłanki z art. 58 K.p.a. Akcentował nadto, że zarówno poprzednio, jak i w odwołaniu wykazywał, że sąsiaduje z działką, na której prowadzona jest inwestycja, a mimo to organ I instancji nie uznał go za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżonym postanowieniem, opartym na przepisie art. 134 K.p.a., Wojewoda Opolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Prezydenta Opola z dnia 26 lutego 2013 r. W zakresie dokonanej oceny legalności zaskarżonego postanowienia, uwzględniając przepisy regulujące postępowanie administracyjne wskazać należy, iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ naruszył przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej K.p.a., to jest art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, co oznacza, iż może być ono uruchomiane tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Według art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a wiec podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, 29 i 30 K.p.a. Legitymację procesową do wniesienia odwołania posiada zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Takie subiektywne twierdzenie jednostki daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie wnoszącego odwołanie nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (por. komentarz do K.p.a. pod redakcją prof. dr hab. B. Adamiak – Wydawnictwo C.H. BECK z 2008r. do art. 28 i art. 127). Wniesienie odwołania od konkretnie oznaczonej decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją nieostateczną. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Powyższe wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 K.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 K.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 21 września 2001r., sygn. akt I SA 335/00 – http:// www.nsa.gov.pl). O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Twierdzenie odwołującego się, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Kwestia, bowiem ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. Ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc posiada legitymację procesową, powoduje, że organ odwoławczy winien rozpoznać wniesione odwołanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 129 § 2 K.p.a. zostanie ono złożone po terminie. Wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie wszczyna postępowania odwoławczego, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z art. 134 K.p.a wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy czynności postępowania wstępnego sensu stricto ujawnią wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych dotyczących wniesionego odwołania, a to niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia organ odwoławczy zobowiązany jest do stwierdzenia, w formie postanowienia, niedopuszczalności wniesienia odwołania, bądź stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi odwoławczemu żadnej swobody, ani wyboru w zakresie sposobu postępowania. Podkreślić należy ponownie, że stosownie do art. 127 K.p.a prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Jeżeli podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, to postępowanie przed organem II instancji staje się bezprzedmiotowe. Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wbrew wymogom wynikającym z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, które mogłyby rzutować na ustalenie statusu skarżącego w przedmiotowej sprawie. Z ustalonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W art. 77 § 1 K.p.a., stanowiącym jej uszczegółowienie, nałożony z kolei został na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do tego, w postępowaniu prowadzonym na skutek odwołania, organ winien był dokonać ustalenia czy składającemu odwołanie przysługuje przymiot strony, czy też nie. Podjęcie działań w tym zakresie konieczne było z uwagi na treść odwołania, w którym skarżący wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono mu decyzji, a jest sąsiadem inwestora. Skarżący w odwołaniu podnosił, że ma interes prawny, który wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak to określił, w tym aby decyzja była zgodna z prawem. W związku z powyższym organ zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić i wyjaśnić czy wnoszący odwołanie ma czy też nie przymiot strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na przebudowę i rozbudowę. Organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie, ani też nie wyjaśnił czy, a jeśli tak to z jakich przyczyn uważa, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Podkreślić należy, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie wiąże się z oceną interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, a weryfikacja tego twierdzenia podlega w toku postępowania odwoławczego, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - Lex nr 37956, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05 - Lex nr 307511). Jednocześnie zauważyć należy, że w przypadku wątpliwości co do stanowiska i żądania, a to czy skarżący wnosząc odwołanie zmierzał poprzez tę czynność do uznania go za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r., organ zobowiązany był zwrócić się do odwołującego się ze stosownym zapytaniem w tym zakresie oraz umożliwić mu wykazanie, że jest stroną postępowania, przy zagwarantowaniu inicjatywy dowodowej i udziału w czynnościach. Uwadze organu umknęło także i to, że skarżący w odwołaniu podnosił, iż nie był informowany o postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, poprzez zmianę usytuowania okna objętego projektem budowlanym zamiennym i nie doręczono mu decyzji w tym zakresie. Uzyskanie przez organ takiej informacji, w połączeniu z twierdzeniem odwołującego, że ma interes prawny oraz faktem upływu terminu do wniesienia odwołania winno skutkować rozważeniem przez organ odwoławczy, czy w istocie powyższe "odwołanie" nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Dlatego też, brak ustaleń organu w kwestii charakteru uczestnictwa skarżącego w postępowaniu uznać należało, za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe przyjąć trzeba, że badanie przez organ kwestii zachowania terminu do złożenia odwołania przez skarżącego było przedwczesne i zbędne. Potrzeba sprawdzenia czy odwołanie wniesione zostało w terminie zachodzi dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany jest przede wszystkim zbadanie legitymacji procesowej skarżącego oraz ustalenia charakteru pisma skarżącego (odwołanie, czy wniosek o wznowienie postępowania). O treści żądania, a zatem o tym, jaki charakter ma mieć pismo decyduje sama strona, a obowiązek informowania strony o jej sytuacji prawnej, przysługujących środkach ochrony jej prawach oraz warunkach ich złożenia spoczywa, stosownie do art. 9 K.p.a. na organie. Zaistniałe w niniejszej sprawie uchybienia w postaci nieprawidłowego zastosowania przez organ przepisu art. 134 K.p.a., a to błędnej treści rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia przed rozpoznaniem odwołania istotnych dla jego rozpoznania okoliczności faktycznych, stanowi naruszenia, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie o jego niewykonywaniu uzasadnia art. 152 P.p.s.a. Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. ----------------------- 7