I OSK 1218/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr. ) Protokolant asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1162/12 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz E. Spółka z o.o. z siedzibą w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1162/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Z wnioskiem o udzielenie informacji wystąpiło do Starosty [...] Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...]. Pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. zwróciło się mianowicie do tego organu o wydanie kserokopii upoważnienia udzielonego Z.W. przez [...] Sp. z o.o., do występowania w postępowaniu wodnoprawnym, zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na przekroczenie linią kablową i sterowaniem cieku [...] w km [...] i [...], działka nr [...] obręb [...], gmina [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił udzielenia tej informacji, powołując się m.in. na art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W uzasadnieniu podkreślił, że pierwszy z tych przepisów ogranicza dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby i tajemnicę przedsiębiorcy, a Z.W. w postępowaniu wodnoprawnym występował jako osoba fizyczna, której dane mogą być zidentyfikowane na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach tego postępowania. Stowarzyszenie "[...]" wniosło odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2012 r. Zwróciło w nim uwagę w szczególności na fakt, że dane osobowe pełnomocnika, takie jak imię i nazwisko, wskazane były już w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaznaczyło, że aby odmówić udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ powinien wykazać, że osoba te podjęła kroki mające na celu zachowanie jej danych w poufności. Ten warunek nie został zaś w sprawie spełniony, skoro dane osobowe pełnomocnika nie zostały przez niego zastrzeżone, a organ pierwszej instancji już ujawnił je w pozwoleniu wodnoprawnym. W konsekwencji wniosek Stowarzyszenia winien być załatwiony w drodze czynności materialnotechnicznej, poprzez wydanie kserokopii upoważnienia, z ewentualnym usunięciem tych danych osobowych, które nie zostały dotąd ujawnione. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję z dnia [...] października 2012 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Sformułowała w niej liczne zarzuty, podnoszące naruszenie w szczególności art. 73 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 3, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym pierwszym zakresie podkreśliła, że dokument znajdujący się w aktach może być udostępniony wyłącznie stronom postępowania, zaś w drugim, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Taki sam wniosek złożyło Stowarzyszenie "[...]", występujące w postępowaniu jako jego uczestnik. Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie już na wstępie skonstatował, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Następnie omówił krótko prawo do informacji publicznej, rozpoczynając od regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził, że udostępnienie kserokopii pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych, którego wydania domagało się we wniosku Stowarzyszenie "[...]", nie stanowi udzielenia informacji publicznej. Akta administracyjne nie są bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do nich unormowany jest w przepisie art. 73 K.p.a. i przysługuje jedynie stronom postępowania. Sąd przyznał wprawdzie, że akta mogą obejmować również dokumenty zawierające informację publiczną, lecz powtórzył, iż wspomniane pełnomocnictwo do nich nie należy. Nie dotyczy ono wszak spraw publicznych i nie "funkcjonuje" poza postępowaniem, pozostając dokumentem prywatnym. W konsekwencji organ powinien pismem powiadomić wnioskodawcę, że informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną i nie miał prawa wydawać decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Wadliwa była więc także decyzja zaskarżona, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie takie rozstrzygnięcie "zamyka drogę do załatwienia wniosku przy jednoczesnym błędnym poglądzie, że trzeba wydać wnioskodawcy kserokopie żądanego upoważnienia (pełnomocnictwa) po anominizacji". Zgodnie z dyrektywą wynikająca z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") obie decyzje należało zatem uchylić. Sąd zobowiązał zarazem organy, by ponownie rozpatrując sprawę powiadomiły wnioskodawcę na piśmie, że "żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 16 ustawy, bowiem nie jest informacją publiczną". Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., zaskarżając go w całości. Pełnomocnik organu w pierwszej kolejności sformułował zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował ten przepis, uznając, iż "organy administracji publicznej zobowiązane są do udzielenia wnioskodawcy informacji na piśmie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w trybie art. 16 ustawy". Skarga kasacyjna zawiera również zarzut procesowy. Pełnomocnik organu zarzucił mianowicie Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że była ona zgodna z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu najpierw przypomniał krótko przebieg postępowania oraz poglądy wyrażone w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Polemizując z tymi ostatnimi w części kwestionującej rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy podkreślił, że inne rozstrzygnięcie nie było możliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło utrzymać w mocy decyzji pierwszej instancji, gdyż ta musiała być uznana za wadliwą, niezależnie od tego, czy przyjąć stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, czy też to wyrażone przez Sąd pierwszej instancji. Otóż w świetle obu stanowisk organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji, lecz powinien bądź udzielić informacji w drodze czynności materialno-technicznej, jak wskazało Kolegium, bądź poinformować wnioskodawcę na piśmie, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, do czego zobowiązał go Sąd. W związku z tym organ odwoławczy nie mógł wydać także decyzji reformatoryjnej, gdyż niedopuszczalne jest dokonywanie czynności materialno-technicznej w tej formie. Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. decyzję kasacyjną w drugiej instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, a nie wówczas, gdy organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej oceny dowodów lub błędnej wykładni prawa. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], przyjmując, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji, nie miało innego wyjścia, jak uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie przed tym organem. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia "sugerowałoby" wszak konieczność wydania przez organ pierwszej instancji kolejnej decyzji. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik organu zakwestionował sformułowane przez Sąd pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania. Nie zgodził się mianowicie z tezą, że organy powinny w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomić wnioskodawcę pismem, iż żądana przez niego informacja takiej informacji nie stanowi. Przywołany przepis przewiduje bowiem obowiązek wydania decyzji, który zachodzi wyłącznie wtedy, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej znajdującej się w posiadaniu organu, lecz organ odmawia jej udzielenia. Tym samym przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji co do charakteru informacji objętej wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie oznacza, że art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może znaleźć w niej zastosowania. Podsumowując pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdził, że decyzja wydana przez ten organ w dniu [...] października 2012 r. w sentencji nie naruszała prawa, gdyż nawet przy odmiennej ocenie uzasadnienia decyzji rozstrzygnięcie kolegium było prawidłowe. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjny pełnomocnik [...] Sp. z o.o., będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazanym w tej skardze zakresie. Zaznaczyć zaś należy na wstępie, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zasięg wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie. Tymczasem granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały wytyczone przez pełnomocnika organu bardzo wąsko. Żaden z zarzutów kasacyjnych nie kwestionuje bowiem zaskarżonego orzeczenia merytorycznie, czyli nie odnosi się do tej jego części, w której rozstrzyga ono istotę sprawy. Skarga kasacyjna nie podważa poglądu Sądu pierwszej instancji mającego dla tego rozstrzygnięcia znaczenie zasadnicze, a mianowicie twierdzenia, że informacja, której dotyczyły decyzje obu instancji, nie ma charakteru informacji publicznej. Kwestia ta została pominięta całkowicie także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnotować jednak trzeba, że Sąd pierwszej instancji zajął w tej materii stanowisko zupełnie odbiegające od zapatrywań organów obu instancji. Organy nie miały wszak wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną, różniły się natomiast co do tego, czy zachodzą podstawy do jej udostępnienia. Organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej, z czym organ odwoławczy się nie zgodził, nakazując załatwić wniosek pozytywnie. Niemniej pełnomocnik organu nie podjął jakiejkolwiek polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku w tym ważnym zakresie, nie próbuje go w szczególności zwalczać w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przeciwnie, zarzut ten, aczkolwiek podnosi wprawdzie naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyni to wyłącznie w kontekście nieprecyzyjnego sformułowania Sądu pierwszej instancji, który podsumowując swoje spostrzeżenia zobowiązał organy do wyjaśnienia wnioskodawcy, że "żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – art. 16 ustawy, bowiem nie jest informacją publiczną". Nie może zaś budzić wątpliwości, że wskazany przepis został w przytoczonym fragmencie uzasadnienia przywołany niepotrzebnie i nieadekwatnie do wyrażonego tam poglądu. Przepis ten stanowi wszak podstawę do wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, podczas gdy Sąd bezsprzecznie uznał, iż taka decyzja nie powinna być w sprawie wydana, ponieważ organy powinny ograniczyć się do pisma informacyjnego. Ta ostatnia teza nie tylko została wypowiedziana kategorycznie i jednoznacznie, ale i wynika wyraźnie z wcześniejszych wywodów Sądu pierwszej instancji, stąd ta nieścisłość o charakterze bardziej redakcyjnym niż merytorycznym jest pozbawiona znaczenia. Oznacza to, że uzasadnienia zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej są w tym zakresie zbieżne. Otóż pełnomocnik organu, koncentrując się na tej niezręcznej wzmiance o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślił, tak samo jak Sąd, że jeżeli informacja objęta wnioskiem nie jest informacją publiczną, powiadamia się o tym fakcie wnioskodawcę pismem, nie wydając decyzji. To nieporozumienie przesądza więc, że zarzut materialnoprawny nie może być uwzględniony, zresztą odnosi się on do przepisu, którego Sąd pierwszej instancji w istocie nie stosował i co za tym idzie w ogóle nie mógł naruszyć. Dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwalifikacja prawna informacji objętej wnioskiem nie została więc podważona w skardze kasacyjnej. Z uwagi na wskazaną wyżej zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej ta kluczowa część zaskarżonego orzeczenia nie może być zweryfikowana w toku kontroli instancyjnej, co nie pozwala temu Sądowi rozstrzygnąć rozbieżności, jakie powstały w sprawie co do tej kwestii. Wyklucza to również zakres odniesienia oraz sposób uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego. Otóż pełnomocnik organu przechodzi do porządku nad stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, kwestionując jedynie następstwa procesowe tego twierdzenia, czyli uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszoinstancyjną. Zawęża to zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do problemu zamykającego się w pytaniu o to, czy fakt, że zdaniem Sądu pierwszej instancji żądana informacja nie jest informacją publiczną, sprawia, iż należy uchylić decyzję uchylającą w mocy decyzję odmawiającą udzielenia takiej informacji i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa powinna być załatwiona w całkowicie inny sposób niż to przyjęły organy, tj. wyłącznie pismem powiadamiającym wnioskodawcę o tym, iż informacja, której domaga się we wniosku, nie stanowi informacji publicznej. Dokonał więc w sprawie odmiennej oceny prawnej, w świetle której wydanie decyzji nie było w niej dopuszczalne. Konsekwencją tej oceny musiało być usunięcie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Sąd nie mógł przy tym poprzestać na uchyleniu tylko decyzji zaskarżonej, skoro wówczas w obrocie tym pozostałaby decyzja pierwszoinstancyjna i znów aktualna stałaby się kwestia rozstrzygnięcia wniesionych od niej odwołań. Po drugie, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja była całkowicie wadliwa, gdyż zamykała drogę do załatwienia wniosku. Umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji oznaczało przecież, że organ ten nie mógł tego postępowania kontynuować, a zatem również dokonać czynności kończącej to postępowanie, w tym udzielić informacji publicznej, do czego zobowiązało go Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Złożenie wniosku o udzielenie informacji rozpoczyna wszak postępowanie w tym przedmiocie, które nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym, gdyż jedynie w niektórych przypadkach wymaga wydania decyzji administracyjnej, może zaś zakończyć się aktem innego rodzaju, tj. podjęciem czynności materialnoprawnej polegającej na udzieleniu informacji (por. np. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 108-109). Zaskarżona decyzja umarza więc postępowanie i jednocześnie zobowiązuje organ do zakończenia tego postępowania poprzez wydanie ostatnio wspomnianego aktu administracyjnego. Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).