I OSK 2295/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1297/13 odrzucającego skargę W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność Burmistrza D. postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r. odrzucił skargę W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność Burmistrza D.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2013 r. zawierająca odpowiedź na skargę skarżącego na działalność Burmistrza D., dotyczącą utrudniania procedury wykupu mieszkań nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem Sądu podjęta przez Radę Miejską uchwała jest wynikiem rozpoznania skargi powszechnej wniesionej do organu na podstawie art. 227 i następne k.p.a. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania. Postępowanie w sprawie tego typu skarg ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się zawiadomieniem określonym w art. 238 § 1 k.p.a., informującym stronę o sposobie załatwienia skargi. Działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, nie mieszczą się bowiem w katalogu czynności i aktów, o których mowa w cytowanym wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następne k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego, ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], zawierająca odpowiedź na skargę skarżącego na działalność Burmistrza D., jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. W dniu 7 marca 2014 r. W. B. złożył osobiście sporządzoną skargę kasacyjną od wydanego postanowienia oraz wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyznał skarżącemu prawo pomocy we wnioskowanym zakresie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik w dniu 27 maja 2014 r. złożył skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2014 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej sporządzonej osobiście przez skarżącego Ponadto zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje skarga na uchwałę Rady Miejskiej w D., podczas gdy przepis powyższy wskazuje wprost, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż istotnie interes prawny i uprawnienie skarżącego zostały podjętą uchwałą naruszone; 2. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie brak jest kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy sądy te orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, a takim jest art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej sporządzonej i wniesionej przez pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do wykazania, że niniejsza sprawa zainicjowana skargą na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż zaskarżona uchwała wyraża stanowisko organu gminy odnośnie rozpatrzenia tzw. skargi powszechnej wniesionej w trybie Działu VIII k.p.a. na działalność Burmistrza D. Powyższe jednoznacznie wynika z treści przedmiotowej uchwały, jak również z akt administracyjnych. Zgodnie art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi (art. 237 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, który w pełni należy podzielić, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., jak również do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów tego działu, w tym sposobu jego zakończenia (wyników tego postępowania). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają bowiem formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną, właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można również wywodzić z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Fakt, że skarga na działalność burmistrza została rozpatrzona przez radę gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby (zob. postanowienie NSA z dnia 12.04.2001 r., l SA 2668/00, LEX nr 54426). Wobec powyższego uznać należy, że na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo zatem orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Z tych względów na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania w związku ze sporządzeniem przez organ odpowiedzi na skargę, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzekanie zaś zgodnie z kompetencjami wojewódzki sąd administracyjny.