IV SA/Wa 1696/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 k. p, a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Środowiska podał, iż pismem z dnia 2 marca 2011 r. Wójt Gminy L. wystąpił do Dyrektora [...] o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolnego o budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną, przebudowie istniejących budynków gospodarczych i rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. L. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia przedstawionych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji zlokalizowanie mieszkaniowej inwestycji na działce nr [...] we wsi [...] stanowiłoby element istotnego zaburzenia w chronionym krajobrazie parku narodowego i byłoby to niezgodne z jednym z podstawowych celów powołania parku, określonym w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.). Teren objęty granicami inwestycji położony jest w strefie ochrony krajobrazowej [...] Parku Narodowego i jednocześnie w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków oraz Siedlisk Natura 2000 "[...]", co powoduje określone ograniczenia inwestycyjne wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem zabrania się budowy i rozbudowy obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów i urządzeń technicznych służących celom parku narodowego. Z kolei w myśl art. 117 ust. 2 tej ustawy w parkach narodowych na gruntach użytkowanych gospodarczo stosuje się ochronę krajobrazową, której celem jest zachowanie charakterystycznych cech danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 w/w ustawy). Organ pierwszej instancji podkreślił, iż celem ochrony krajobrazowej w tym konkretnym przypadku jest zachowanie tradycyjnego, zróżnicowanego krajobrazu rolniczego wsi [...] z ekstensywną gospodarką rolną i zabudową zagrodową (siedliskową) wzdłuż głównej drogi wiejskiej. Zabudowa działki nr [...], na której planuje się w zasadzie trzy budynki mieszkalne, położonej daleko od zabudowań wiejskich zarówno wsi [...], jak i [...], może stać się precedensem do tworzenia nowej zabudowy. Zdaniem Dyrektora Parku mogłoby to spowodować radykalną zmianę krajobrazu w przyszłości z obecnego wiejskiego w osiedle domków jednorodzinnych. Ponadto przedmiotowa działka znajduje się daleko poza pasem zabudowy obu wsi oraz w bliskiej odległości od głównego kompleksu leśnego [...] Parku Narodowego, na którym stosuje się ochronę czynna ekosystemu. Wieś [...] wraz z sąsiednią wsią [...] stanowią enklawę śródleśną, która ze względu na specyficzne położenie wewnątrz Parku oraz zachowany mozaikowaty, rolniczy charakter krajobrazu wsi ulicowych, pozostaje w obszarze ochrony krajobrazowej. Nadrzędnym celem planistycznym dla tego terenu jest zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy wiejskiej z tradycyjnym rolnictwem. Istnieją tu gospodarstwa rolne (siedliska) z Juźną zabudową wzdłuż drogi na dużych ponad hektarowych działkach. Zapewnia to jednorodność krajobrazu, a tym samym odpowiednio dużą powierzchnię biologicznie czynną. Tym samym niedopuszczalne jest budowanie jakichkolwiek obiektów, w tym również budynków mieszkalnych siedlisk rolniczych w rozproszonej zabudowie, które mogłyby wpływać na zmianę charakterystycznych cech danego krajobrazu. Zdaniem Dyrektora Parku zabudowa działki nr ew. [...] de facto trzema budynkami mieszkalnymi w miejscu oddalonym od zabudowań wiejskich wsi [...] i [...], poza linią zabudowy tych wsi, daleko w polu, mogłoby wpłynąć na zmianę charakterystycznych cech chronionego krajobrazu. Na powyższe postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego zażalenie wniosła K. K. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że ocena uwarunkowań przyrodniczych i prawnych planowanej inwestycji upoważniała Dyrektora Parku do zajęcia negatywnego stanowiska i odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, że działka nr [...], położona w strefie ochrony krajobrazowej [...] Parku Narodowego znajduje się poza zwartą zabudową wsi [...]. Planowana inwestycja byłaby rozbudową i budową infrastruktury i obiektów budowlanych w obszarze chronionym i skutkiem jej byłoby zajęcie nowej powierzchni pod zabudowę na rozległej przestrzeni przyrodniczej pomiędzy głównymi zabudowaniami wsi [...] i [...]. Stanowiłoby to zarazem realne zagrożenie w przyszłości poprzez stopniową zabudowę tego obszaru Parku, w rejonie którego od wielu lat obserwuje się narastająca presję zabudowy na przestrzenie otwarte, miejsca o dużej atrakcyjności położone najbliżej Parku. Minister zaznaczył, że dotychczasowy sposób użytkowania siedliska, a w zasadzie brak użytkowania oraz zagospodarowanie i użytkowanie terenu nie wpływa w istotny sposób negatywnie na ochronę przyrody, a w szczególności na unikatowe walory lokalne krajobrazu i przyrodniczych powiązań przestrzennych. Wskazał, że z ekologicznego punktu widzenia bardzo ważna jest ochrona mozaiki siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których, między innymi, powołano [...] Park Narodowy. Chodzi to o swoiste, przyrodnicze powiązania pomiędzy przestrzenią leśną, a otwartą mozaiką pól, sadów i łąk. Przestrzenie na granicy lasów i pól, czy też użytków rolnych i łąkowych i na granicy z sadami stanowią miejsca występowania wielu cennych gatunków flory i fauny. Z przyrodniczej analizy wynika, iż teren planowanej inwestycji zasiedla wiele cennych gatunków ptaków, takich jak: lerka, skowronek, dudek, trznadel, potrzeszcz, gąsiorek, jarzębata czy cierniówka. W ocenie Ministra Środowiska planowana zabudowa powierzchni działki nr [...] obiektami budowlanymi, a szczególnie budynkami mieszkalnymi (posadowienie nowego budynku, rozbudowa istniejącego oraz przebudowa gospodarczego), w odosobnionym przestrzennie miejscu w obszarze parku narodowego, stanowiłoby realne zagrożenie dla wielu występujących gatunków fauny zajmujących chronione siedliska na styku terenów leśnych i otwartych [...] Parku Narodowego. Głównym negatywnym czynnikiem byłaby codzienna komunikacja i dojazdy do posesji na długim niezabudowanym odcinku drogi. Emisja hałasu wynikająca z szeroko rozumianej aktywności ludzkiej w rejonie posesji i na trasie do niej prowadzącej, przyczyniłaby się do efektu płoszenia i być może nawet narażenia niektórych zwierząt na konieczność zmiany zajmowanych nisz ekologicznych. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska wniosła K. K. reprezentowana przez radcę prawnego J. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 15 § 2 pkt 5 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 140 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż w omawianym stanie faktycznym w przypadku działki położonej na obszarze parku narodowego, granice ustawowe korzystania właściciela z jego nieruchomości wyznacza art. 15 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wprowadzający ustawowo zakaz budowy i rozbudowy budynków mieszkalnych, bez uwzględnienia art. 15 ust. 2 pkt 5 i art. 140 kodeksu cywilnego, pomimo, że planowana przez skarżąca inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowego gospodarczego wykorzystania terenu; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zakazanie planowanej przez skarżąca inwestycji nie narusza istoty prawa własności, pomimo, iż zakazanie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego, a także budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, uniemożliwi dalsze korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w rezultacie oznacza, że organ naruszył istotę prawa własności przysługującego skarżącej. W skardze wskazano również na naruszenie przepisów postępowania, w tym: - art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k. p. a. poprzez nierozpatrzenie wnikliwie przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, w tym brak wnikliwej analizy dostarczonych organowi dokumentów, w efekcie czego wydano orzeczenie nieuwzględniające okoliczności podnoszonych przez skarżącą, tj. gospodarczego wykorzystania przez nią nieruchomości, wykonywania przez skarżącą prawa własności na objętej postępowaniem działce gruntu oraz chęci kontynuacji przez skarżącą dotychczasowego sposobu korzystania z niej; - art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, a tym samym zaniechanie ponownego rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; - art. 80 k. p. a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności; - art. 107 § 3 k. p. a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia faktycznego przytoczenia odwodów, na których organ się oparł, faktów, które uznał za udowodnione, przyczyn dla których dowodom podnoszonym przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy, nie będąc związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. którym odmówiono uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy L. projektu decyzji ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego o budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną, przebudowie istniejących budynków gospodarczych i rozbudowie budynku mieszkalnego, na działce o nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm, L. Z uwagi na to, że planowana inwestycja położona jest w granicach [...] Parku Narodowego, w obszarze ochrony krajobrazowej, koniecznym stało się uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji z odpowiednim organem ochrony środowiska. Podstawę dokonania powyższych uzgodnień stanowi art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 818 ze zm.) zgodnie z którym organem uzgadniającym decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny jest dyrektor tego parku. Zatem rolą organów uzgadniających w niniejszej sprawie było jedynie stwierdzenie, czy planowana inwestycja nie będzie sprzeczna z przepisami dotyczącym ochrony przyrody - w tym przypadku dotyczącymi parków narodowych. Dyrektor [...] Parku Narodowego miał zatem dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego przez Wójta Gminy L. w granicach swoich kompetencji wynikających m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są parki narodowe. Obecnie jest to najpełniejsza forma konserwatorskiej ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny. W art. 8 ust. 1 cyt. ustawy wskazano, że park. narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 powołanej ustawy). Planowane przedsięwzięcie będące przedmiotem uzgodnienia dotyczy działki nr [...] we wsi [...] , która to działka leży w granicach [...] Parku Narodowego, w strefie ochrony krajobrazowej oraz na terenie Obszaru Specjalnej ochrony ptaków "[...]" [...]. Zasadnicze znaczenie dla parków narodowych oraz rezerwatów przyrody mają płynące z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakazy dotyczące możliwości inwestowania na terenie parku w tym budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Stanowi on regułę, od której przewidziano nieliczne odstępstwa m.in. określone w art. 15 ust. 2 pkt 5. Stosownie do treści tego przepisu zakazów określonych w ust. 1 nie stosuje się do obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Zapis ten nie zmienia jednak faktu, iż mamy do czynienia z terenem prawnie chronionym i organ uzgadniający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek oceniać, w jaki sposób projektowana inwestycja wpłynie na wartości przyrodnicze oraz estetyczne (krajobrazowe), dla których wyznaczony został dany teren parku narodowego. Zakwestionowane rozstrzygnięcia organów obu instancji mogłyby zostać wzruszone jedynie w razie uzasadnionego zarzutu o ich dowolności, czy arbitralności. Zarzutu takiego nie można im jednakże postawić. Zostały one obszernie uzasadnione, w sposób przejrzysty i wyczerpujący. Trafnie powołując się na obowiązujące przepisy prawa organy obu instancji wskazały, iż dopuszczenie realizacji zamierzonej inwestycji na działce o nr. ew. [...] może być identyfikowane jako zagrożenie zewnętrzne w rozumieniu art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody. Zwłaszcza wobec faktu, iż planowana inwestycja ma polegać nie tylko na przebudowie istniejących na siedlisku rolniczym budynków mieszkalnego i gospodarczego lecz zamiarem inwestora jest też powiększenie tego siedliska o nowy budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, że jakkolwiek działka o nr. ew. [...] istotnie znajduje się na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. oraz projektem miejscowego planu zagospodarowania, wedle których na terenie objętym projektem decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest budowanie jakichkolwiek obiektów , w tym budynków mieszkalnych, to jednak odwoływanie się do zapisów obowiązującego studium oraz projektu planu może co najwyżej służyć ilustracji kierunku, w którym, zdaniem organu, zmierza tworzenie prawa miejscowego. Rozważania te zostały poczynione jedynie na marginesie przedmiotowej sprawy. W rozpatrywanej sprawie, słusznie zauważył organ pierwszej instancji, iż z akt sprawy wynika, że inwestor na działce nr [...] o powierzchni 1,4328 ha, planuje w ramach istniejącego siedliska realizację w istocie trzech budynków mieszkalnych, co spowoduje zagęszczenie zabudowy, zapoczątkowanie nowej linii zabudowy, da impuls do zabudowy działek sąsiednich z uwagi na tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Stopniowe zwiększanie powierzchni zabudowy, kosztem terenów rolniczych jak wskazuje doświadczenie życiowe będzie prowadziło do zatracania rolniczego charakteru osady i przekształcania jej w kompleks mieszkaniowy, zasiedlony przez ludzi nie związanych z rolnictwem. Nadto realizacja tej inwestycji, jak trafnie wskazały organy obu instancji, może godzić nie tylko w ochronę krajobrazu na terenie parku narodowego, a więc zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, które w tym przypadku stanowi rozproszona tradycyjna zabudowa wiejska, ale również w ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody objętych ochroną na terenie tego parku narodowego. Mając na uwadze wskazane argumenty, Sąd nie znalazł podstaw, by negować twierdzenia organów uzgadniających, posiadających wiedzę specjalistyczną, że zagęszczenie zabudowy spowoduje zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej oraz zaburzy jednorodność dotychczasowego charakteru wsi [...]. Wieś ta, jak wynika z ustaleń organu, wraz z położoną w sąsiedztwie wsią [...] stanowią enklawę, wewnątrz obszaru Parku, która ze względu na swe położenie oraz bardzo dobrze zachowany mozaikowy, rolniczy charakter wsi ulicowej, z rozproszoną zabudową zlokalizowaną wzdłuż głównej ulicy, uzyskała status obszaru ochrony krajobrazowej. W tym Parku Narodowym utworzonym m. in. w celu ochrony walorów krajobrazu kulturowego [...], wyodrębniono strefy ochrony krajobrazowej. Na terenach tych nie prowadzi się wykupu gruntów, ani nie odtwarza zniszczonych siedlisk przyrodniczych. Wobec tych priorytetów stwierdzić zatem należy, iż działania który stanowi, że przez ochronę krajobrazu należy rozumieć zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, które w tym przypadku stanowi rozproszona tradycyjna zabudowa wiejska, w obszarze parku narodowego. Niewątpliwie stanowisko organów uzgadniających może determinować sposób korzystania z nieruchomości i tym samym wykonywania prawa własności. Jednak zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, tylko w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednymi z ustaw, które ograniczają właśnie prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa o ochronie przyrody. Oznacza to, że właściciel nieruchomości nie może w sposób dowolny zagospodarować swej działki. Obowiązują go pewne ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przypadku inwestycji położnej na terenie parku narodowego organ winien brać pod uwagę nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Parki Narodowe powołane zostały w celu zachowania dziedzictwa środowiskowego, kulturowego i krajobrazowego. W ocenie Sądu, ingerencja w substancję Parku powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych. Wobec tego organy współdziałające (dyrektorzy parków narodowych) mogą odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jeśli w ich ocenie, realizacja zamierzonej inwestycji wpłynie w sposób negatywny na walory środowiskowe, architektoniczne, czy krajobrazowe parku narodowego. Działanie to oczywiście musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego jak i procesowego. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji stanowiska swe uzasadniły trafnie i wyczerpująco, powołując prawidłową podstawę prawną zajętego stanowiska. Dlatego też za chybione należało uznać zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania ( art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 15 i 138 § 1 pkt2 kpa). Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.