VII SA/Wa 2536/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623), po rozpatrzeniu wniosku C. S., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] pozwalającej na użytkowanie rozbudowy i modernizacji Zakładów Mięsnych [...] przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi J., gm. J. Pozwolenie obejmuje pomieszczenie objęte projektem budowlanym rozbudowy zakładu, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę [...] Starosty G. z dnia [...] czerwca 2000 r. (łączna powierzchnia użytkowa – 274,3 m2). Z akt administracyjnych wynika, że inwestor pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. wniósł do organu powiatowego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor czyli B. K. i B. K. W związku z powyższym C. S. jako zainteresowana rozstrzygnięciem w sprawie, ma jedynie interes faktyczny w sprawie. Zatem z uwagi na brak legitymacji procesowej nie może być stroną postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia C. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podał, iż przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także względy przedmiotowe. Organ II instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt spraw inwestycję wybudowano w oparciu o pozwolenie na rozbudowę udzielone decyzją Starosty G. z dnia [...] października 2003r., Nr [...], następnie zmienione decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...]. W trakcie oględzin w dniu [...] grudnia 2004 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę i udzielono na wniosek inwestora z dnia [...] stycznia 2005 r. (złożony po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r.) w dniu [...] stycznia 2005 r. pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem organu w niniejszej sprawie przy ustalaniu kręgu podmiotów zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji, która weszła w życie z dnia 11 lipca 2003 r. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w sprawie nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., ponieważ przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter szczególny wobec art. 28 k.p.a., a zgodnie z zasadą że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym jest wyłącznie inwestor, a nie C. S. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. S. zarzucając naruszenie: - art. 6 k.p.a. - zasady praworządności oraz art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich pominięcie oraz niewłaściwą i błędną ich interpretację, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, co stanowi rażące naruszenie prawa, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - art. 157 § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w formie postanowienia a nie decyzji administracyjnej oraz świadome pominięcie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu wobec zaistnienia bezwzględnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] stycznia 2005 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ II instancji był zobowiązany w granicach postępowania odwoławczego do ustalenia podstaw stwierdzenia nieważności wyznaczonych art. 156 § 1 k.p.a., a skoro go nie przeprowadził to nie mógł orzekać w trybie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organom odmowę wszczęcia postępowania mimo, że wiedząc o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. były zobowiązane z urzędu przejąć sprawę i prowadzić postępowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone i poprzedzająca je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiające wszczęcia – na wniosek C. S. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] pozwalającej na użytkowanie rozbudowy i modernizacji Zakładów Mięsnych [...] przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi J., gm. J. Pozwolenie obejmuje pomieszczenie objęte projektem budowlanym rozbudowy zakładu, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę [...] Starosty G. z dnia [...] czerwca 2000 r. (łączna powierzchnia użytkowa – 274,3 m2). Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Procedurę udzielenia pozwolenia na budowę reguluje art. 59 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że powyższy przepis uległ istotnej zmianie w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., istotne jest ustalenie czy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte przed tą datą czy po. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego złożył w dniu [...] stycznia 2005 r., a więc po dacie ww. nowelizacji. Zatem na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i jemu organ decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielił wnioskowanego pozwolenia. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. C. S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jak zostało to już wyżej wskazane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Oceniając legitymację C. S. w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a więc jest stroną w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. Inwestorami w tej sprawie są B. K. i B. K. Skoro wnioskodawczyni – C. S. nie jest inwestorem, to jednocześnie z uwagi na powyższe regulacje prawne legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. W momencie ustalenia, że wnioskodawczyni nie jest stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak też uczyniły. Konkludując zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca je postanowienie organu stopnia wojewódzkiego, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.