I SA/Wa 226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] (powstała z działki nr [...]), obreb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] uprzednio wskazaną decyzją z dnia [...] maja 1995 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w L., obręb [...], uregulowanych w księdze wieczystej KW [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] w części dot. działki aktualnie ozn. nr [...] zwrócił się J. P., wskazując iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych. Podniósł również, iż właściciela J. P. pozbawiono czynnego udziału w postępowaniu, a decyzja z dnia [...] maja 1995 r. nie została doręczona skarżącemu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "kpa", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L., oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] (powstała z działki nr [...]), obręb [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniósł, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a organ nadzoru badając, czy zakwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, powinien badać jej zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie 27 maja 1990 r., czyli w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Materialnoprawną podstawę wydania decyzji Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym podstawową przesłanką komunalizacji mienia z mocy prawa jest, aby stanowiło ono własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy. W karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], jako oznaczenie dokumentów, na mocy których Skarb Państwa stał się właścicielem, m. in. działki nr [...], wskazano szereg decyzji wywłaszczeniowych, jednakże jak ustalono w trakcie czynności wyjaśniających, Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...], na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130 ze zm.). Powyższe wynika z zaświadczenia Urzędu Miasta L. z września 1980 r. Odnosząc się do argumentu wnioskodawcy, iż wskazane zaświadczenie nie ma waloru decyzji administracyjnej i dlatego nieruchomość nie mogła przejść na własność Skarbu Państwa, organ powołał postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I CSK 677/10, wskazujące, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyjaśnione już zostało, że pomimo sformalizowanego charakteru postępowania wieczystoksięgowego istnieje możliwość wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako nabywcy nieruchomości z mocy prawa, przy braku decyzji administracyjnej, stwierdzającej przejście własności. Zaświadczenie odpowiedniego organu administracji publicznej może bowiem stanowić wystarczającą podstawę wpisania na rzecz Skarbu Państwa prawa własności (por. postanowienia z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72, z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98, OSNP 2000, nr 3, poz. 90, z dnia 28 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 49/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 218, z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt III CK 235/03, nie publ.). Podkreślenia wymaga, że z wyjaśnień nadesłanych przez [...] Ośrodek Geodezji w [...] wynika, iż działka nr [...] nie była częścią działek nr [...] i [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...]. Wynika również, iż działce nr [...], w obrębie [...], odpowiadają obecnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] odpowiadają obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz część działki nr [...], działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] odpowiadają obecnie działki [...], [...], z kolei działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] odpowiada obecnie działka [...]. Natomiast fakt, że działki nr [...] i [...], w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], które na podstawie aktu własności ziemi nabył J. P. nie odpowiadają skomunalizowanej działce nr [...] potwierdzają również nadesłane przez pełnomocnika skarżącego załączniki nr 1-7 do opisu nieruchomości opisanej w KW [...] w L. przy ul. [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego [...]. W związku z powyższym działka nr [...] nie stanowiła własności osoby fizycznej, lecz była mieniem ogólnonarodowym, zatem przy jej komunalizacji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej organ wskazał, że jest on niezasadny, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. wymienia prawidłową podstawę prawną. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpił J. P. Zarzucił on naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 i 4 kpa, 107 § 1 kpa, 8 kpa i błędnej wykładni 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie kwestionowanej decyzji. Organ w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji. Podniósł, że z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Ten fakt potwierdza zaświadczenie Urzędu Miasta L. z września 1980 r., które było dokumentem wystarczającym do uznania tytułu własności Skarbu Państwa, o czym traktuje postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I CSK 677/10. Ustosunkowując się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia, iż zaświadczenie z września 1980 r. zostało wydane w sposób prawidłowy, a tym samym stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji z dnia [...] maja 1995 r., organ działający w II instancji wyjaśnił, że stan prawny i faktyczny skomunalizowanych nieruchomości ustala się na dzień 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, co nastąpiło z mocy prawa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1407/97). Z pisma [...] Ośrodka Geodezji nie wynia, aby działka nr [...] była częścią działek nr [...] i nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], działki nr [...] w obrębie [...], czy działki nr [...] w obrębie [...]. Zatem na dzień 27 maja 1990 r., czyli w dacie komunalizacji, działka o numerze ewidencyjnym [...] (z której powstała działka nr [...]) stanowiła mienie ogólnonarodowe - a nie własność osób fizycznych. Minister wskazał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów kpa - art. 7, art. 77 § 1 oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję J. P. zarzucił jej naruszenie: art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r. oraz nie uwzględnienie całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż: a) zaświadczenie z września 1980 r. zostało wydane prawidłowo, a zatem stanowiło wystarczającą podstawę prawną do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r., b) działka nr [...] (uprzednie oznaczenie [...]) nie została nabyta przez skarżącego; art. 107 § 3 kpa, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu skarżącego, dotyczącego braku stanowiska organu w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2012 r. co do zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r., przez naruszenie art. 6-8, 10, 14 § 2, 109 i 111 kpa, co skutkowało naruszeniem art. 8 i 11 kpa; art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia, co w perspektywie skutkuje naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie. W związku z powyższym, wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2012 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i na podstawie art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "ppsa" wniósł o przeprowadzenie dowodu ze Zbioru Dokumentów [...], założonego przez Sąd Grodzki w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości położnych w L. przy ul. [...], na okoliczność potwierdzenia, iż ww. nieruchomość została przekazana na podstawie dokumentu nadania ziemi nr [...] z dnia [...] marca 1955 r. na rzecz A. P. i od chwili nadania teren stanowiący działkę [...] stanowił własność A. P., a stan ten nie uległ zmianie, przez co przedmiotowa nieruchomość nie mogła przejść na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ ponownie rozpatrując sprawę w ogóle nie uwzględnił zastrzeżeń strony skarżącej dotyczących wadliwości zaświadczenia z września 1980 r., w tym m in. w zakresie zmiany oznaczenia działki nr [...] (według aktualnego oznaczenia; poprzednie oznaczenia: [...], [...]). Mając na uwadze fakt, że zaświadczenie wydane we wrześniu 1980 r. potwierdzało nabycie przez Państwo działki o numerze [...], a więc rok przed zmianą jej oznaczenia, nie można uznać, aby na jago podstawie działka przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie ustawy z 1950 r o terenowych organach władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Wobec tego ww. zaświadczenie nie może także stanowić prawidłowej podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Zatem, wskazane zaświadczenie nie uprawniało Wojewody [...] do wydania decyzji z dnia [...] maja 1995 r. o objęciu własności ww. działki przez Gminę L. Księga wieczysta nr KW [...] wskazuje, że działka o obecnym numerze [...] funkcjonowała od momentu jej utworzenia (tj. w 1948 r.) jako całość nieruchomości położonej przy ul. [...], jako droga gospodarcza nieruchomości rolnej, którą na podstawie aktu nadania ziemi otrzymał ojciec skarżącego A. P. Potwierdza to również szkic gospodarstwa rolnego wykonany w 1961 r., który prostował powierzchnię działki w księdze wieczystej KW [...] na [...] ha i wskazywał pięć działów ww. nieruchomości, w tym Dział III wzdłuż którego biegła droga wewnętrzna gospodarstwa rolnego o szerokości 3 m. Przy czym A. P. otrzymał gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziła działka o obecnym nr [..] w 1955 r., a więc później, niż nastąpiło ewentualne przejście tej działki na Państwo. W związku z powyższym działka o obecnym numerze [...] miała charakter drogi gospodarczej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że organ przed wydaniem ww. decyzji powinien zbadać, czy zaświadczenie z września 1980 r. zostało wydane zgodnie z ówczesnym stanem faktycznym i prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt I SAWa 331/08, Legalis; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1797/03, Legalis), a więc także obowiązującymi wówczas przepisami - tj art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach władzy państwowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1828/06, Legalis; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1698/06, Legalis). Dodał, że decyzje z dnia [...] czerwca 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 nie zawierały żadnych odniesień do zarzutów rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] i o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczących kwestii braku doręczenia tejże decyzji skarżącemu. W związku z tym naruszono art. 107 § 3 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). W kontekście zaś zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa szczególną uwagę należy zwrócić na fakt, iż ww. decyzja Wojewody [...] nie została skarżącemu w żaden sposób doręczona, a co za tym idzie, naruszona została elementarna zasada postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 157 § 2 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1995 r., w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...], wystąpił J. P. kwestionując tytuł własności Skarbu Państwa do niej i powołując się na to, że przedmiotowa działka wchodzi w skład jego nieruchomości, bowiem stanowiła drogę w gospodarstwie rolnym, które otrzymał jego poprzednik prawny na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej [...] z dnia [...] lutego 1955 r., a następnie J. P. na podstawie Aktu własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...]. W ocenie Sądu jest bezsporne, że wnioskodawca nie był stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina, a postępowanie to dotyczy przeniesienia własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na własność gminy z dniem 27 maja 1990 r. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądów administracyjnych. Znaczenie ma zatem stan prawny nieruchomości istniejący w dniu, z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, tj. 27 maja 1990 r. Skarżący kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa w tym dniu do działki gruntu oznaczonej aktualnie nr [...] twierdząc, że to jemu w tej dacie przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Jednakże skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego tytuł własności do tej działki. Przedłożone przez niego w postępowaniu administracyjnym dokumenty oraz te nadesłane przy skardze, które w jego opinii świadczą o tym, iż nabył on wymieniony grunt nie odnoszą się do wskazanej uprzednio nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] Ośrodka Geodezji wykazujące w sposób jasny i czytelny, że przedmiotowa działka nie pochodzi z działek należących do skarżącego. Powstała ona z części działki [...]. Informacja ta oparta została na podstawie nałożenia pierworysów map ewidencji gruntów i budynków. Z załączonych map wynika w sposób bezsporny, że przedmiotowa działka aktualnie stanowi drogę ul. [...], co wynika z mapy przedstawionej przez [...] Ośrodek Geodezji poświadczonej za zgodność z oryginałem. Z kolei z mapy ewidencji gruntów i budynków przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] wynika taki sam przebieg ww. ulicy [...]. W oparciu zatem o te informacje oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta L. z września 1980 r., że sporny teren przeszedł na własność Skarbu Państwa, nie istnieją podstawy, aby uwzględnić zarzuty skarżącego. Wskazać przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu organ opierając się na dowodzie w postaci zaświadczenia, ustalił stan faktyczny w oparciu o informację zawartą w dokumencie urzędowym - mającym na celu potwierdzenie określonych faktów lub stanów prawnych, wydawanym na wniosek osoby ubiegającej się. Oznacza to, że przedmiotowe zaświadczenie korzysta z domniemania prawdziwości ujawnionych w nim okoliczności, a organ na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł go - w tym stanie sprawy - kwestionować. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący konieczności zbadania przez organ jego prawdziwości. W rezultacie Sąd uznał, że organy badające w trybie nieważnościowym orzeczenie komunalizacyjne postąpiły prawidłowo. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może skutecznie wystąpić tylko podmiot, który legitymuje się tytułem własności do takiej nieruchomości potwierdzającym, że wnioskodawcy na datę 27 maja 1990 r. ten tytuł przysługiwał. Natomiast co wymaga podkreślenia nie jest przedmiotem postępowania nieważnościowego rozstrzyganie komu na datę 27 maja 1990 r. przysługiwał tytuł własności – Skarbowi Państwa, czy też wnioskującemu o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozstrzyganie sporów o własność należy do właściwość sądów powszechnych. Skoro zatem skarżący powołał się na tytuł własności, z którego jak dowodzi materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie wynika, że obejmował on skomunalizowaną nieruchomość, to brak jest podstaw do uznania, że przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a co za tym idzie – legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ nadzoru wyjaśnił sprawę w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie, zatem zaskarżoną decyzją nie naruszył przepisów postępowania powołanych w skardze. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niedoręczenia decyzji z 1995 r. wskazać należy, że nie był on stroną tego postępowania – w związku z czym nie mógł jej otrzymać. Także twierdzenia strony skarżącej, które dotyczyły naruszenia przez organ przepisów postępowania nie zostały podzielone przez Sąd. Kwestionowane postępowanie zostało bowiem przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego - wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie zgromadzono i oceniono w nim materiał dowodowy. W decyzjach natomiast wyczerpująco wskazano motywy, jakimi organy kierowały się przy jej rozstrzyganiu - zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Skarga jest więc niezasadna i Sąd na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8