II SAB/Łd 152/12

Dnia 19 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem W. C. z dnia [...] w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, iż bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w kwocie 5.000 ( pięć tysięcy) złotych; 4) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. C. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 18 listopada 2012r. W. C. złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż w dniu 7 lipca 2011r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w dniu 9 marca 2012r. organ poinformował, iż potraktował ten wniosek jako odwołanie w sprawie wszczętej na wniosek z dnia 19 kwietnia 1999r. rozstrzygniętej już decyzją urzędu wojewódzkiego z dnia [...]. Od tej decyzji, zdaniem organu, skarżący wniósł odwołanie w dniu 3 czerwca 1999r., odwołanie to nie zostało przekazane do organu II instancji w stosownym terminie i do tej pory nie zostało rozpatrzone. Rozpatrzenia wniosku wraz z odwołaniem miał dokonać Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W dniu 3 sierpnia 2012r., po wezwaniu skarżącego do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 lipca 2012r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skierował ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności do Wojewody [...]. W piśmie z dnia 23 lipca 2012r. Minister zarzucił Wojewodzie [...] błędną interpretację wniosku jako odwołania, gdyż z jego treści jasno wynikało żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]. W dniu 16 sierpnia 2012r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność Wojewody [...] do organu wyższego stopnia tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który pozostawił je dotychczas bez odpowiedzi. Przy czym pismem z dnia 24 sierpnia 2012r. wyjaśnień udzielił Wojewoda [...] wskazując, iż w dniu 22 sierpnia 2012r. odmówił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności z powodu toczącego się od dnia 19 kwietnia 1999r. postępowania, na wniosek skarżącego i zrzucił złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności bez podstawy prawnej co uniemożliwiło wszczęcie postępowania. Z takim stanowiskiem organu skarżący nie zgadza się. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia 7 lipca 2012r. przekazał wraz z odwołaniem w piśmie z dnia 9 marca 2012r., uznając, iż stanowi on kontynuację wcześniejszego wniosku strony z dnia 19 kwietnia 1999r. i winien być potraktowany jako złożony do sprawy będącej w toku, a podlegającej obecnie rozpatrzeniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Pismem z dnia 16 sierpnia 2012r. skarżący złożył do Ministra zażalenie na bezczynność Wojewody [...] wnosząc o wyznaczenie terminu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]. Odpowiadając na zarzuty skargi, z jaką skarżący wystąpił do sądu administracyjnego Wojewoda stwierdził, iż po wystąpieniu przez stronę z wnioskiem z dnia 7 lipca 2011r. podjął działania celem pozyskania akt sprawy, dokonując kolejnych czynności organ wyznaczył terminy załatwienia wniosku, które były konsekwentnie dochowywane, przy czym sprawa została wstępnie zakwalifikowana do grupy spraw szczególnie skomplikowanych, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Po zgromadzeniu akt organ stwierdził, iż pismem z dnia 19 kwietnia 1999r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]. Rozstrzygnięcie organu zapadło w dniu [...] i pismem z dnia 3 czerwca 1999r. strona złożyła od niego odwołanie, które nie zostało przekazane do organu II instancji i do tej pory nie zostało rozpatrzone. Wobec uczynionych ustaleń organ uznał, iż zasadnym jest przekazanie, na podstawie art. 133 k.p.a., w piśmie z dnia 9 marca 2012r. ww. odwołania do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który prowadził postępowanie drugoinstancyjne. Wojewoda uznał bowiem, iż pomimo, że pismo z dnia [...] nie jest zatytułowane "decyzja" i nie posiada wszystkich wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. elementów, wskazuje jednak znamiona decyzji, i od tej decyzji, pismem z dnia 3 czerwca 1999r. strona złożyła odwołanie. Dalej organ wskazał, iż wraz z odwołaniem, na podstawie art. 65 k.p.a., przesłał wniosek z dnia 7 lipca 2011r. uznając, iż stanowi on kontynuację wniosku z dnia 19 kwietnia 1999r. i winien być potraktowany jako złożony do sprawy będącej w toku, a prowadzonej obecnie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W ocenie Wojewody wniosku z dnia 7 lipca 2011r. w żaden sposób nie można było potraktować jako wniosku w nowej sprawie, gdyż na ówczesnym etapie sprawa jest prowadzona przez organ odwoławczy, zatem wniosek podlegał włączeniu do akt sprawy. Wprawdzie pismem z dnia 3 sierpnia 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, powołując art. 65 §1 k.p.a. wniosek z dnia 7 lipca 2011r. przekazał na powrót Wojewodzie [...], jednak działanie organu w tej mierze pozostaje bezskuteczne, na co wskazano w piśmie z dnia 22 sierpnia 2012r., niedopuszczalne jest bowiem przesłanie podania do organu przekazującego, który wcześniej już uznał się za niewłaściwy, w grę wchodzi ewentualnie wszczęcie sporu kompetencyjnego stosownie do art. 22 k.p.a.. W ocenie Wojewody zarzuty skargi to w istocie polemika ze stanowiskiem Wojewody zawartym w piśmie z dnia [...] przekazującym odwołanie z dnia 3 czerwca 1999r. do organu II instancji. Zaznaczył, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpatrzył odwołanie skarżącego z dnia 3 czerwca 1999r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i ostateczną decyzją z dnia [...], już po złożeniu skargi, wydał rozstrzygnięcie, w którym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dopiero zatem w wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 3 czerwca 1999r. i po wydaniu orzeczenia przez Ministra postępowanie będzie prowadzone przez Wojewodę [...], jako organ właściwy. Rozstrzygnięcie Ministra zawarte w decyzji z dnia [...] stanowi bezpośrednie potwierdzenie prawidłowości obranego toku działania, podjętego po wniosku z lipca 2011 roku, co oznacza, iż zarzut bezczynności nie jest zasadny. Wojewoda dodał, iż nie mógł uznać orzeczenia z dnia [...] za niebyłe bowiem skutkowałoby to wadliwością aktualnie wydanej decyzji i rodziłoby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nadto, iż zażalenie skarżącego z dnia 16 sierpnia 2012r., wbrew wyjaśnieniem strony Minister nie pozostawił bez odpowiedzi, gdyż postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie na bezczynność Wojewody [...] za nieuzasadnione. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, czy w związku z wydaniem przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z dnia [...] skarżący podtrzymuj skargę, oświadczył, iż w sprawie z wniosku z dnia 7 lipca 2011r. organ nie podjął rozstrzygnięcia, zatem zarzuty skargi są aktualne. W ocenie strony właściwym organem do rozpatrzenia wniosku z 2011 roku jest Wojewoda [...], stanowisko to znajduje potwierdzenie w piśmie Ministra z dnia 3 sierpnia 2012r. skierowanym do Wojewody. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013r. pełnomocnik organu złożył plik dokumentów, pisma ze stycznia, lutego, marca i kwietnia 2013 roku, odpisy doręczył pełnomocnikowi strony skarżącej. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i oświadczył, iż złożone pisma organu dotyczą sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 22 grudnia 1998r., który wpłynął do organu w dniu 28 grudnia 1998r.. Wniosek z dnia 28 grudnia 1998r. był wnioskiem o stwierdzanie nieważności i został rozpoznany w dniu [...] przez Prezydenta S. Pismo to strona potraktowała jak decyzję i w dniu 19 kwietnia 1999r. złożyła odwołanie, w dniu [...] otrzymała odpowiedź Wojewody [...], którą potraktowała jako rozpatrzenie odwołania. W dniu 3 czerwca 1999r. strona złożyła do Wojewody [...] wniosek o uzupełnienie tego rozstrzygnięcia drugo instancyjnego. Wniosek o uzupełnienie pozostał bez odpowiedzi do dnia dzisiejszego. To uzupełnienie stanowi załącznik nr 8 do skargi. Po wniosku z lipca 2011 roku Wojewoda potraktował swoje pismo z dnia [...] jako decyzję I instancyjną w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności i w związku z tym sprawa została przekazana do Ministra Transportu i Budownictwa. W 2009 lub 2010 roku Urząd Miasta S. poinformował stronę jako spadkobiercę W. W., że ktoś jest zainteresowany nabyciem tych nieruchomości i podjęte zostały starania w celu odzyskania nieruchomości i to spowodowało złożenie wniosku z lipca 2011 roku w celu stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Strona dodatkowo podniosła, iż odrzucenie zażalenia dotyczyło postępowania wszczętego wnioskiem z lipca 2011 roku, a toczącego się od 1998 roku. Postępowanie, które usiłuje wszcząć od lipca 2011 jest postępowaniem zupełnie innym, niż to wszczęte w grudniu 1998 roku. W dniu 7 lipca 2011 roku złożyła dwa wnioski o stwierdzenie nieważności dwóch różnych decyzji. Wniosek dotyczący decyzji z [...] został przekazany do Ministra Transportu i Budownictwa, a ten z 1984 nie został rozpoznany. Przedstawiciel organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, iż Wojewoda [...] od grudnia 1998 roku prowadzi postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności. Wojewoda [...] ma nie rozpoznany wniosek z grudnia 1998 roku, który został reaktywowany po wniosku z 2011 roku. Obecnie Wojewoda zajmuje się wyłącznie stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...]. W dacie złożenia skargi Wojewoda [...] nie prowadził postępowania o stwierdzenie nieważności, bo przekazał akta do Ministra Transportu i Budownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest zatem złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.). Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). I dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia 16 sierpnia 2012r. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zażaleniem na bezczynność Wojewody [...]. Warto zauważyć, iż bez znaczenia pozostaje, iż skarga do Sądu została złożona 16 listopada 2012 roku, bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminów wnoszenia skarg na bezczynność postępowania, wprowadzając jedynie wymóg wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Po wtóre wyjaśnić należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż rozpatrując skargę na bezczynność sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Ocena, czy wystarczającym sposobem reakcji na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 k.p.a.), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych, należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 K.p.a., ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych. Pamiętać również trzeba o realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Przypomnieć trzeba, iż skarżący pismem z dnia 7 lipca 2011r. złożył "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa" decyzji Prezydenta miasta S. z dnia [...]. Jako podstawę wniosku strona wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 158 § 2 k.p.a.. Przedmiotowe pismo zostało zakwalifikowane przez Wojewodę [...] jako kontynuacja wniosku strony z dnia 19 kwietnia 1999r. i jako złożone do sprawy będącej w toku przekazane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Po pierwsze wskazać trzeba, iż taka subiektywna kwalifikacja pisma strony z dnia 7 lipca 2011r. była zupełnie niedopuszczalna. Jeżeli organ miał wątpliwości co do ustalenia treści żądania wnioskodawcy powinien wezwać stronę skarżącą do sprecyzowania jej żądań zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 64 w związku z art. 50 oraz art. 6 – 9 k.p.a.. Po wtóre jeżeli Wojewoda uznał, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania w oparciu o złożony wniosek to, mając na uwadze przepis art. 61a k.p.a., obowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. stanowi bowiem, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istotne jest, iż od takiego postanowienia przysługuje wnioskodawcy prawo złożenia zażalenia (art. 61a § 2 k.p.a.), nie zostaje pozostawiona bez żadnych środków prawnych a przede wszystkim niewiedzy co do sposobu i podstaw załatwienia jej wniosku. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012r., sygn.akt IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728). W niniejszej sprawie organ uznał, iż wniosek z dnia 7 lipca 2011r. stanowi kontynuację sprawy będącej w toku i odstąpił od formalnego jego załatwienia. Takie działanie a de facto jego brak czyni zasadnym skargę strony na bezczynność Wojewody [...]. Uwzględniając czas pomiędzy wnioskiem z dnia 19 kwietnia 1999r. a tym z dnia 7 lipca 2011 roku należałoby chociażby oczekiwać od organu sprecyzowania żądania strony zawartego w piśmie z lipca 2011r. a nie automatycznego zakwalifikowania tego pisma jako złożonego do sprawy już wszczętej. W punkcie drugim stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., wobec faktu, iż działanie organu było w sposób oczywiście błędne, nie mogło doprowadzić do zakończenia postępowania, co w konsekwencji przełożyło się na niewydanie przez organ żadnego aktu administracyjnego w sprawie pomimo upływu ponad dwóch lat, w dacie wyrokowania, od złożenia wniosku przez skarżącego. W tym stanie sprawy Sąd uwzględnił również wniosek skarżącego o nałożenie na organ grzywny w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. i w punkcie trzecim wyroku orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych, jako adekwatnej do stopnia zaniechania organu w terminowym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.. LP