I OSK 1655/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 6/13 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 19 marca 2012 r. K. C. wystąpił do Wójta Gminy S. o rozgraniczenie jego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Ł. z działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność H. i K. W.. Skarżący we wniosku wskazał, że istniejąca granica przesunięta jest na jego niekorzyść o około 3 metry w stosunku do stanu prawnego wynikającego z mapy sporządzonej dla celów postępowania sądowego w sprawie [...] oraz że sytuacja ta jest wynikiem błędnych działań organów. Domagał się przywrócenia "dawnej" granicy. Jak wynika z akt sprawy kwestia właściwego przebiegu granicy z działką nr [...] wynikła na skutek planowanego podziału działki nr [...]. W wyniku wszczętego postanowieniem postępowania administracyjnego Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] września 2012 r., podjętą na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r., Nr 193, poz. 1287), rozgraniczył powyższe nieruchomości, ustalając przebieg granicy zgodnie ze sporządzonym przez uprawnionego geodetę operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. organ, powołując przepisy art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 kpa, ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 1800 zł i zobowiązał właścicieli nieruchomości do ich poniesienia po połowie tj. po 900 zł K. C. oraz H. i K. W.. Uzasadniając taki podział kosztów organ powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OPS 5/06 (uchwała dostępna na stronie https://cbois.nsa.gov.pl) w której wyjaśniono, że kosztami postępowania w takim przypadku można obciążyć strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości stosownie do art. 152 kodeksu cywilnego, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Artykuł 152 kodeksu cywilnego przewiduje bowiem, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, kwestionując obciążenie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego, podniósł, że wprawdzie zainicjował postępowanie w sprawie, ale jego celem było przywrócenie poprzednich granic nieruchomości zgodnie z mapą sporządzoną w postępowaniu sądowym do sprawy [...]. Konieczność rozgraniczenia była zaś wynikiem niewłaściwego gospodarowania gruntami przez Gminę S. niezgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uwidocznionym na tej mapie. Podniósł, że wynik postępowania rozgraniczeniowego pozbawia jego nieruchomość dostępu do drogi dojazdowej i ustala granicę na jego niekorzyść o blisko 3 metry. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu swojego postanowienia wyjaśniło, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że określa on zasadę rozdziału kosztów postępowania między stroną (stronami), a organem administracji. W konsekwencji oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest obowiązkiem organu, obciążają strony, które – w postępowaniu rozgraniczeniowym – są właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kodeksu cywilnego i zgodnie z powołaną przez organ I instancji uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. Odwołując się do uzasadnienia tej uchwały Kolegium wyjaśniło, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: postępowania administracyjnego i sądowego, a sama instytucja rozgraniczenia, mimo że regulowana jest ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksem cywilnym stanowi jedną całość. Wskazując na przepisy art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1-2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na przepisy art. 152 i 153 kodeksu cywilnego organ podzielił pogląd, że w obu postępowaniach organy administracji i sąd powszechny obowiązane są stosować te same zasady rozgraniczenia nieruchomości. Przewidziany w art. 152 kc obowiązek ponoszenia po połowie kosztów rozgraniczenia nieruchomości przez właścicieli gruntów sąsiadujących ma zatem zastosowanie również w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym. Wyjaśnił także, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w powołanej uchwale udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w jej interesie. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego interes prawny występuje zatem nie tylko po stronie właściciela inicjującego rozgraniczenie z nieruchomością sąsiednią, ale także właściciela nieruchomości sąsiadującej. Kolegium uznało, że okoliczność, iż skarżący nie był zadowolony z wyniku postępowania rozgraniczeniowego i zamierzał żądać przekazania sprawy sądowi, nie mogła mieć znaczenia dla obciążenia go kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W skardze, zarzucając naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa oraz art. 153 kodeksu cywilnego skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu. Podniósł, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego miało na celu naprawienie błędów organów. Odwołując się do sporządzonej w toku postępowania sądowego o sygn. akt [...] mapy wywodził, że to nie granice gruntów stały się sporne, lecz naniesione na nią w późniejszym czasie przez geodetę bez jego wiedzy i zgody "szkice graficzne". W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organów co do konieczności zastosowania w sprawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego, to nie szkice graficzne naniesione na mapę z 1961 r. stały się sporne, lecz przebieg granic. Sam skarżący, występując z wnioskiem o rozgraniczenie, uznał, że pomiędzy nim a właścicielami nieruchomości sąsiedniej istnieje spór co do przebiegu granic. Odwołując się do przepisów regulujących tryb i sposób rozgraniczania nieruchomości tj. do przepisów art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości ( Dz. U. z 1999 r., Nr 45, poz.453) Sąd wyjaśnił, że wskazywany przez skarżącego dokument (mapa z 1961 r.) nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do załatwienia sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Konieczne było, w świetle przywołanych regulacji, ustanowienie uprawnionego geodety, opracowanie stosownej dokumentacji rozgraniczenia i tzw. dokumentacji technicznej (§ 19 i § 24 rozporządzenia), a także jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożenie zatem przez skarżącego wniosku o rozgraniczenie powodowało konieczność upoważnienia geodety przez organ do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i wykonania prac, których koszty w świetle art. 263 § 1 i 2 k.p.a. należą do kosztów postępowania. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że wprawdzie teza powołanej przez organy uchwały nie odnosiła się ściśle do osoby skarżącego jako wnioskodawcy rozgraniczenia, lecz co najwyżej do właściciela sąsiadującej nieruchomości, tym niemniej stosownie do jej uzasadnienia należało przyjąć, że wniesienie podania o rozgraniczenie dowodzi istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego związanego z usunięciem stanu spornego lub stanu niepewności co do przebiegu granic nieruchomości określających zasięg wykonywania prawa własności. Sąd podkreślił, że wniesienie przez skarżącego jako właściciela nieruchomości wniosku o jej rozgraniczenie z nieruchomością sąsiednią obligowało go do poniesienia połowy kosztów postępowania i to niezależnie od treści decyzji rozgraniczeniowej i niezależnie od motywów, którymi kierował się skarżący. Za nieuzasadniony, w związku z powyższym, uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 153 kodeksu cywilnego, gdyż, jak wyjaśnił, wniesienie sprawy o rozgraniczenie dowodzi istnienia sporu co do przebiegu granicy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, skarżący wniósł o jego uchylenie i o uchylenie postanowienia organu odwoławczego. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego art. 153 kc przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że granice działek nr [...] i [...] stały się sporne, a stanu prawnego nie można było stwierdzić, pomimo że w niniejszej sprawie stan prawny w/w nieruchomości można stwierdzić na podstawie mapy sądowej z 1961 r., a co się tyczy granic gruntów – to nie one stały się sporne, a naniesione na mapę szkice graficzne dokonane przez geodetę uprawnionego. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku: a) art. 6, art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 kpa polegające na nierozpatrzeniu przez organ wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, w szczególności pominięciu wniosku skarżącego o zwolnienie go od obowiązku ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a także nieuwzględnieniu faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie co prawda zostało zainicjowane przez skarżącego, lecz miało ono na celu przywrócenie stanu poprzedniego tj. zgodnego ze stanem mapy sporządzonej w postępowaniu sądowym pod sygn. akt [...]. b) art. 8 kpa polegające na niezwolnieniu skarżącego od obowiązku uiszczenia kosztów związanych z wykonywaniem czynności rozgraniczeniowych przez geodetę uprawnionego, w sytuacji gdy zainicjowane przez skarżącego postępowanie rozgraniczeniowe w swej istocie miało naprawić błąd urzędników Urzędu Gminy S., polegający na niezgodnym z prawem naniesieniu granic działek na mapy geodezyjne, co nie sprzyja umacnianiu zaufania obywateli do organów administracji publicznej. c) art. 262 § 1 kpa polegający na obciążeniu skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji, gdy literalne brzmienie tego przepisu wskazuje, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego było pochodną zawinionego działania organów administracji, polegającego na niezgodnym z prawem naniesieniu granic działek na mapy geodezyjne, a zatem nie było podstaw do uznania winy skarżącego. W uzasadnieniu tak sformułowanych podstaw skargi kasacyjnej zasadniczo powtórzono argumentację zawartą we wcześniejszym odwołaniu i skardze. Argumentowano, że rzeczywiste granice działek uwidocznione są na mapie geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu sądowym o sygn. akt [...] oraz że od czasu tego postępowania nie toczyło się żadne inne, które zmieniłoby ustalony wówczas przebieg granicy. Oznacza to, że jedyną właściwą i zgodną z prawem granicą jest ta, która uwidoczniona jest na wskazywanej mapie. Przeprowadzone przez geodetę rozgraniczenie nastąpiło natomiast z pominięciem stanu prawnego wynikającego z mapy z 1961 r. i ustaliło przebieg granicy niekorzystnie dla skarżącego. Podkreślono, że wprawdzie skarżący był inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego, ale nie zostało ono wszczęte z jego winy, lecz z winy organu, a w zasadzie w celu naprawienia błędów organów administracji. Podniesiono, że organy pominęły wniosek skarżącego o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Przed merytorycznym odniesieniem się do powołanych przez skarżącego podstaw prawnych skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że wskazany w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) art. 262 § 1 kpa ma charakter materialny. Określa on obowiązek strony uiszczenia kosztów postępowania administracyjnego i wraz z przepisem art. 152 kodeksu cywilnego w rozpoznawanej sprawie stanowił podstawę obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu części kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe wskazuje, że pomimo zamieszczenia w ustawie procesowej art. 262 § 1 kpa ma charakter materialny. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ograniczone w związku z tym do przepisów wymienionych w punktach 2 a i b skargi kasacyjnej, należało uznać, że są one chybione. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje wprawdzie, że w toku sprawy rozgraniczeniowej skarżący składał pisma w których wnosił o nieobciążanie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednak nie było podstaw, aby pisma te kwalifikować do rozpoznania w trybie art. 267 kpa. Przepis ten umożliwia organom zwolnienie strony w całości lub w części od ponoszenia opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania w razie "niewątpliwej niemożności ich poniesienia". Tymczasem skarżący, domagając się nieobciążania go kosztami postępowania rozgraniczeniowego, nie powoływał się na niemożność ich poniesienia, lecz wskazywał na okoliczności związane z merytorycznym rozpoznaniem wniosku o rozgraniczenie. Podnosił, że koszty postępowania winien ponieść organ, albowiem to on jest w istocie odpowiedzialny za naniesienie na mapę z 1961 r. "szkiców graficznych", co skutkowało z kolei koniecznością wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie. Zatem skarżący w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie ubiegał się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania w trybie art. 267 kpa. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wydane na podstawie tego przepisu postanowienie odmawiające stronie zwolnienia od kosztów nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Oznacza to, że takie postanowienie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa) lub w zażaleniu na postanowienie o ustaleniu kosztów (art. 264 § 2 kpa). Zatem samo nierozpoznanie wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania w trybie powołanego przepisu w sytuacji braku podstaw do jego uwzględnienia i tak nie mogło wpłynąć na zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił także pominięcie przez Sąd I instancji podnoszonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności, a mianowicie, że postępowanie rozgraniczeniowe miało na celu takie ustalenie granic, jakie zostały określone na mapie sporządzonej dla celów postępowania sądowego w sprawie [...] oraz że postępowanie to w istocie miało naprawić błąd urzędników Urzędu Gminy S.. Tymczasem Sąd I instancji okoliczności tych nie pominął, lecz uznał, że z punktu widzenia wykładni i zastosowanych w sprawie materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia organów tj. art. 262 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 152 kodeksu cywilnego nie miały one znaczenia. Powodowało to konieczność odniesienia się do wskazanych zarzutów łącznie w ramach oceny podstaw materialnoprawnych skargi kasacyjnej. Podstawy te również okazały się niezasadne. Zarzut naruszenia art. 153 kodeksu cywilnego nie odnosi się do przedmiotu sprawy obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego, lecz do decyzji zatwierdzającej ustalony w toku postępowania rozgraniczeniowego przebieg granicy od której służyło skarżącemu stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne żądanie przekazania sprawy sądowi. Sąd I instancji prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 153 kc, wyjaśnił, że sam skarżący, występując z wnioskiem o rozgraniczenie i twierdząc w nim, że granica przesunięta jest na jego niekorzyść o 3 metry w stosunku do stanu prawnego wynikającego z mapy sporządzonej dla celów postępowania sądowego w sprawie [...] przyznał, że pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości istnieje spór graniczny. Zauważyć należy, że taki spór pojawia się już z momentem zakwestionowania istniejących czy to na gruncie, czy w dokumentacji geodezyjnej granic nieruchomości. Prawidłowo też Sąd I instancji, odwołując się do regulacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości wyjaśnił skarżącemu z jakich względów przedkładany dokument nie mógł stanowić wyłącznej podstawy decyzji o rozgraniczeniu, lecz konieczne było opracowanie przez upoważnionego geodetę stosownej dokumentacji technicznej skutkującej powstaniem kosztów w ustalonej przez organ wysokości. Wszystkie te okoliczności zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podobnie zresztą jak zasadność obciążenia skarżącego kosztami postępowania stosownie do regulacji przewidzianej w art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podnosił, że nie powinien ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż nie powstały z jego winy, lecz z winy organów gminy, które ponoszą odpowiedzialność za nieuprawnione w ocenie skarżącego naniesienie na mapę z 1961 r. "szkiców graficznych", co zmusiło go niejako do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego. Pomijając okoliczność, że treść decyzji o rozgraniczeniu nie potwierdziła twierdzeń skarżącego o zawinionym działaniu urzędników Urzędu Gminy S., a treść art. 262 § 1 kpa nie uprawnia do podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego w zależności od racji stron w sporze granicznym czy przyczyn z powodu których spór ten zaistniał to wskazać należy, że podstawą obciążenia skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie był przepis art. 262 § 1 pkt 1 kpa odnoszący się do kosztów postępowania "wynikłych z winy strony", lecz art. 262 § 1 pkt 2 kpa dotyczący kosztów postępowania "poniesionych w interesie lub na żądanie strony". Jak prawidłowo wyjaśnił również Sąd I instancji art. 262 § 1 kpa zawiera dwie równorzędne podstawy obciążenia strony kosztami postępowania. Okoliczność, że koszty postępowania nie wynikają z winy strony nie oznacza niemożności obciążenia nimi strony z tej przyczyny, że zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, przy czym chodzi o koszty, których poniesienie nie wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W rozpatrywanej sprawie podstawa z art. 262 § 1 pkt 1 kpa nie znajdowała zastosowania w sprawie, albowiem organ nie obciążył skarżącego kosztami postępowania powstałymi z jego winy. Zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 262 § 1 kpa z tego powodu, że nie było podstaw do uznania winy skarżącego w zainicjowaniu postępowania rozgraniczeniowego należało uznać za chybiony. Obciążenie skarżącego kosztami postępowania nastąpiło na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa przy zastosowaniu art. 152 kodeksu cywilnego stosownie do powołanej przez organy i Sąd I instancji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. w sprawie I OPS 5/06. Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, że wprawdzie teza tej uchwały nie odnosi się bezpośrednio do skarżącego jako wnioskodawcy rozgraniczenia to w świetle jej uzasadnienia należało przyjąć, że wniesienie podania przez właściciela nieruchomości o rozgraniczenie nieruchomości dowodzi istnienia po jego stronie interesu prawnego polegającego na usunięciu stanu spornego lub stanu niepewności co do granic nieruchomości. Podsumowując, dla prawidłowości zastosowania art. 262 § 1 pkt 2 kpa i obciążenia skarżącego kosztami postępowania nie miały znaczenia przyczyny dla których granice stały się sporne, ani wynik postępowania rozgraniczeniowego, lecz jedynie to, że koszty postępowania zostały poniesione w interesie skarżącego i dodatkowo w rozpoznawanej sprawie także na jego żądanie. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.