I OSK 1879/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 50/13 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. A. B., w skardze, która do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła w dniu 26 października 2011 r., zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy, że prowadzone przez ten organ postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] prowadzone jest przewlekle i wniosła o stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej popierając skargę jednocześnie sprecyzował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 1 marca 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/11, uwzględnił skargę na przewlekłość i na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1643/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wobec sprecyzowania skargi na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. przez pełnomocnika skarżącej Sąd był zobligowany do ustalenia, czy strona skarżąca cofa skargę na bezczynność, a w przypadku potwierdzenia do rozstrzygnięcia w tej części sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że może podlegać ocenie tylko postępowanie prowadzone po zwrocie akt po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 171/10. W odniesieniu do przewlekłości postępowania dodatkowo należy uwzględnić, że instytucja ta została wprowadzona nowelą obowiązującą od 11 kwietnia 2011 r. Akta do organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wraz z prawomocnym wyrokiem z 14 kwietnia 2010 r. zostały zwrócone 14 lipca 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie podjął oceny prowadzonego po tej dacie postępowania, a w szczególności nie uwzględnił konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, wynikającego z wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 14 kwietnia 2010 r. Z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ był zobowiązany do ustalenia charakteru budynku "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Sądowi I instancji, że oceniając przebieg postępowania nie uwzględnił, że w związku z zagospodarowaniem nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego została podjęta uchwała Zarządu Dzielnicy Mokotów w dniu [...] października 2010 r. o podjęciu działań w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na fakt, że na skutek zażalenia skarżącej z 30 czerwca 2011 r. na przewlekłość postępowania akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w lipcu 2011 r., które postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nie uznało zasadności zażalenia oceniając, że organ prawidłowo realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i z tą oceną jako znajdującą potwierdzenie w materiałach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny się zgodził. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że od 9 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw nowelizująca art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dnia 29 lipca 2009 r. Z dniem wejścia w życie noweli przestały obowiązywać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Wa 171/10, natomiast zaszła konieczność poczynienia ustaleń na tle znowelizowanych przepisów. W konsekwencji tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu w sposób wadliwy a pobieżna ocena prowadzonego postępowania i dokonywanych w nim czynności doprowadziła do błędnego wniosku o dużych odstępach czasu pomiędzy czynnościami organu oraz opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym prowadzeniu postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 50/13, po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie nierozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1643/12 Sąd zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o zajęcie stanowiska czy w związku ze sprecyzowaniem skargi na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. cofa skargę na bezczynność. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej, pismem z 27 lutego 2013 r. (k–115) poinformował Sąd, iż nie cofa skargi w części dotyczącej bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy i wnosi o rozpoznanie obydwu elementów skargi z 18 października 2011 r., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Takie stanowisko zostało podtrzymane również w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 16 kwietnia 2013 r. (k. 123–129). Ponieważ bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, uregulowane w art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są to dwa odrębne stany to nie jest dopuszczalne jednoczesne rozpoznawanie, w ramach jednego postępowania, skargi na bezczynność i na przewlekłość organu. Wobec tego Sąd zarządzeniem z 24 kwietnia 2013 r. (k–132) wyłączył z niniejszej sprawy skargę A. B. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zarejestrował ją za sygn. akt I SAB/Wa 189/14 oraz nadał jej właściwy bieg. Natomiast przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] w dniu 2 marca 2000 r.. Decyzjami z [...] listopada 2005 r., [...] sierpnia 2008 r. i [...] czerwca 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Dwie pierwsze decyzje zostały uchylone przez SKO w Warszawie zaś trzecia decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 171/10. Akta administracyjne po tym wyroku zostały zwrócone do organu w dniu 14 lipca 2010 r. Instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona do postępowania sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie od 11 kwietnia 2011 r. Zatem postępowanie organu w zakresie przewlekłości podlega kontroli po dacie 11 kwietnia 2011 r. z uwzględnieniem okresu czasu od daty zwrotu akt po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Wa 171/10, co miało miejsce 14 lipca 2010 r. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r. wymagały uzupełnienia przez organ materiału dowodowego co wiązało się z podejmowaniem przez organ szeregu czynności. Z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) organ był zobowiązany do ustalenia charakteru budynku "[...]". Obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Rozbieżność pomiędzy dokumentami powykonawczymi z 2003 r. a następnie legalizującymi samowolę w latach 2006 r. i 2007 r. spowodowały konieczność uzupełnienia przez organ materiału dowodowego przez żądanie informacji od innych organów oraz skarżącej, zażądania oceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, która to ocena została opracowana w dniu 8 maja 2011 r., przeprowadzenia oględzin w dniu 4 października 2010 r. i rozprawy administracyjnej, która odbyła się 15 września 2011 r. Należy także mieć na uwadze, że w związku z zagospodarowaniem nieruchomości przez skarżącą niezgodnie z umową użytkowania wieczystego Zarząd Dzielnicy Mokotów podjął uchwałę nr [...] w dniu [...] października 2010 r. o podjęciu działań w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także sama skarżąca wystąpiła z inicjatywą zmiany umowy użytkowania wieczystego. Na skutek zażalenia skarżącej na przewlekłość postępowania w lipcu 2011 r. akta sprawy zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nie uznało jego zasadności. W dniu 9 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), która znowelizowała art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dnia 29 lipca 2005 r. Z dniem wejścia w życie noweli przestały obowiązywać organ wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., natomiast zaszła konieczność poczynienia przez organ nowych ustaleń w tym określonych w art. 1 ust. 1b pkt 3. Już w dwa dni po wejściu w życie przepisów nowelizacyjnych organ wystosował pismo do Konserwatora Zabytków co, było spowodowane koniecznością ustalenia aktualnego stanu nieruchomości i zakresu ochrony konserwatorskiej zaś w dniu 25 listopada 2011 r. organ zwrócił się do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie danych, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy przekształceniowej. Należy dodać, że w toku postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ złożył do akt decyzję nr [...] z [...] listopada 2012 r., którą orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] w prawo własności (k–81 i nast.). Brak jest ustawowej definicji przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W orzecznictwie uznano, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oceniając prowadzone przez organ postępowanie po dniu 14 lipca 2010 r. i podejmowane w nim czynności Sąd nie stwierdził by miało miejsce przewlekłe prowadzenie tego postępowania. Postępowanie miało charakter skomplikowany, zachodziła potrzeba przeprowadzenia szeregu czynności przez organ, w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego co pociągało za sobą konieczność czynienia przez organ nowych ustaleń. Również i działania samej skarżącej, komplikowały sprawę i powodowały konieczność dodatkowych czynności (zabudowanie nieruchomości w warunkach samowoli budowlanej, zagospodarowanie nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego, wystąpienie o zmianę umowy użytkowania wieczystego). Pomiędzy czynnościami dokonywanymi przez organ nie zachodziły duże odstępy czasowe. Przepisy zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają w jakich odstępach czasowych organ obowiązany jest dokonywać czynności by nie narazić się na zarzut przewlekłego postępowania. Oceniając odstępy czasowe czynności podejmowanych przez organ należy mieć na uwadze czy były one podejmowane w rozsądnych terminach. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. (k–135) podał, że ustalił, iż organ nie podejmował działań przez okres od 8 dni do 14 dni. Mając na uwadze, że odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu wynosiły od 8 do 14 dni nie można uznać by organ działał opieszale bądź niesprawnie oraz by podejmowanie czynności przez organ następowało z przekroczeniem rozsądnych terminów. Natomiast kwestie merytoryczne, a związane z tym według jakiej ustawy i na podstawie jakich przepisów prawa materialnego organ winien był prowadzić postępowanie pozostają poza oceną w sprawach, których przedmiotem jest przewlekłość postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. A. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) obrazę art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę nad działaniami organów administracji, przejawiającą się w: a) akceptowaniu braku podejmowania jakichkolwiek czynności mających na celu przyśpieszenie trwającego ponad dekadę postępowania administracyjnego, b) w akceptowaniu przewlekłego i nieskutecznego działania organów administracji i podejmowania działań zbędnych, c) akceptowaniu niezasadnego stosowania przez organy administracyjne art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – oraz wszystkich innych artykułów tej ustawy przy ocenianiu wypełniania powinności przez organ administracji; d) akceptowaniu niezasadnego niestosowania przez organy art. 1 ust 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – oraz wszystkich innych artykułów tej ustawy przy ocenianiu wypełniania powinności przez organ administracji; e) akceptowaniu niezasadnego niestosowania przez organy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości – oraz wszystkich innych artykułów tej ustawy przy ocenianiu wypełniania powinności przez organ administracji, 2) obrazę art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się lub niewłaściwe odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń i zarzutów skarżącej, w szczególności do zarzutu, iż organy postępowania podejmowały – w okresie do dnia wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r. ustawy przekształceniowej – czynności niezasadne i zbędne, opierając się na niewłaściwych przepisach prawa materialnego; 3) obrazę art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 i art. 3 § 1 pkt 1–4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie przewlekłości postępowania, pomimo że miało ono miejsce w przedmiotowej sprawie. Druga podstawa zarzutu to naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) obrazę art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego zastosowanie pomimo jego niekonstytucyjności, jak również niezasadne stosowanie innych przepisów tejże ustawy; 2) obrazę art. 1 ust 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – oraz wszystkich innych artykułów tej ustawy – poprzez ich niezastosowanie przy ocenianiu wypełniania powinności przez organ administracji; 3) obrazę art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości – oraz wszystkich innych artykułów tej ustawy – poprzez ich niezastosowanie przy ocenianiu wypełniania powinności przez organ administracji. Wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowienia przez skarżącą profesjonalnego pełnomocnika. W piśmie procesowym z 18 listopada 2013 r. wywodziła o przewlekłości postępowania, która miała miejsce przed nowelizacją k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Postawione zarzuty w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu są sprzeczne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1643/12, którym związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając po wyroku uchylającym ponownie sprawę. W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), uzależniającego dopuszczalność przekształcenia w prawo własności tylko tych nieruchomości, które były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, organ był zobowiązany do ustalenia charakteru budynku »[...]«. Wybudowanie tego obiektu w warunkach samowoli budowlanej, istniejące rozbieżności pomiędzy dokumentami powykonawczymi z 2003 r., a następnie legalizującymi samowolę w latach 2006 i 2007 spowodowały konieczność uzupełnienia przez organ postępowania przez żądanie informacji od innych organów oraz skarżącej, przeprowadzenia oględzin w dniu 4 października 2010 r. i rozprawy administracyjnej w dniu 15 września 2011 r. Oceniając przebieg postępowania Sąd nie uwzględnił, że w związku z zagospodarowaniem nieruchomości niezgodnie z umową użytkowania wieczystego została podjęta uchwała Zarządu Dzielnicy Mokotów nr [...] w dniu [...] października 2010 r. o podjęciu działań w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto z inicjatywą zmiany umowy użytkowania wieczystego wystąpiła także skarżąca. Nie można także pominąć, iż po zwrocie akt organ zażądał oceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, która to ocena została opracowana w dniu 8 maja 2011 r. i załączona do akt sprawy. Należy także odnotować, że na skutek zażalenia skarżącej z 30 czerwca 2011 r. na przewlekłość postępowania w lipcu 2011 r. akta sprawy zostały przekazane do SKO, które postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. nie uznało zasadności zażalenia oceniając, że organ prawidłowo realizuje wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z tą oceną Kolegium, jako znajdującą potwierdzenie w materiałach sprawy należy zgodzić się. Pobieżna ocena prowadzonego postępowania i dokonywanych w nim czynności doprowadziła do błędnego wniosku o dużych odstępach czasu pomiędzy czynnościami organu oraz opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym prowadzeniu postępowania. Odrębną kwestię stanowi przebieg postępowania po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), nowelizującej art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dnia 29 lipca 2005 r., wskutek czego został rozszerzony zakres przedmiotowy ustawy, obejmując nią wszystkie nieruchomości, będące w użytkowaniu wieczystym. Z dniem wejścia w życie noweli, tj. od 9 października 2011 r. wytyczne WSA zawarte w wyroku sygn. akt I SA/Wa 171/10 przestały obowiązywać, natomiast stosownie do uprawnień zawartych w art. 1 ust. 1b pkt 3 zachodziła konieczność ustalenia, czy nie toczy się w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego. Tę czynność oraz pismo do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymienił Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, oceniając je jako nieusprawiedliwiające tak długiego terminu rozpoznania sprawy. Jeżeli zważyć, iż pismo do Konserwatora Zabytków zostało sporządzone w dwa dni po wejściu w życie przepisów nowelizujących i było spowodowane koniecznością ustalenia aktualnego stanu nieruchomości i zakresu ochrony konserwatorskiej (co miało wpływ na ustalenie opłaty) to nie można przyjąć, że organ działał przewlekle. Dodać należy, że skarga A. B. datowana na dzień 18 października 2011 r. wpłynęła do organu 26 października 2011 r., a przed przesłaniem jej do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami w dniu 25 listopada 2011 r. organ zwrócił się do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie danych, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 3 ustawy przekształceniowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę na przewlekłość postępowania związany był stanem prawnym obowiązującym w dniu złożenia skargi do sądu. Organy administracji publicznej związane są przepisami prawa obowiązującego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny obowiązywał organ określony stan prawny. Zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), która wprowadziła nowe brzmienie art. 1 ust. 1, stanowiące, że "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności" nie uzasadnia zarzutu przewlekłości postępowania organu prowadzącego postępowanie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 2011 r. P 31/10 (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), w którym Trybunał orzekł: "Art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459, z 2007 r. Nr 191, poz. 1371, z 2009 r. Nr 206, poz. 1590, z 2010 r. Nr 21, poz. 109 oraz z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie", nie uzasadnia stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej przed stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu prawa. Niekonstytucyjność aktu normatywnego nie daje podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, skoro organ administracji związany jest ustawą i nie może odmówić jej zastosowania. Skarga kasacyjna w zakresie podstaw i ich uzasadnienia stanowi polemikę ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.