II SAB/Wa 328/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2013 r. (poz. email/[...]). 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2013 r. J. S., mając na względzie informację przekazaną przez Wójta Gminy K. w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., że organ wykonywał i wykonuje obowiązki wynikające z przepisów art. 47a ust. 1 z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) od dnia wejścia w życie ww. ustawy, a zatem od 1 lipca 1989 r., zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy K., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "U.d.i.p.", o przesłanie: 1) skanu założonej na ten dzień pełnej ewidencji miejscowości, ulic i adresów dla wszystkich nieruchomości w Gminie K., 2) skanu ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, która była podstawą do założenia ww. ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Powyższy wniosek został zarejestrowany w Urzędzie Gminy K. w dniu [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy K. udzielił odpowiedzi na ww. pytania. Pismo to zostało skierowane do W. S. i doręczone wymienionemu w dniu [...] maja 2013 r. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy K. do niezwłocznego rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2013 r. i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że Wójt Gminy K., działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo – art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 U.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 3) zasądzenie od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru, na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a., o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. skierowanym pocztą elektroniczną zwrócił się do Wójta Gminy K. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. Jednak do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący wskazał, że objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, zaś Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie U.d.i.p. do jej udostępnienia. Spełniony został zatem zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy. Brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu (brak udostępnienia żądanej informacji bądź wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie powiadomienia, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną) tworzy stan bezczynności. W ocenie skarżącego organ świadomie i celowo nie podjął żadnych działań, do których jest zobowiązany na gruncie U.d.i.p., przez co dopuścił się rażącego naruszenia przepisów U.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji. Takie zachowanie organu uzasadnia wymierzenie mu dotkliwej grzywny. Skoro, w ocenie skarżącego, takie bezprawne zachowanie jest zjawiskiem powtarzającym się, uzasadniony jest wniosek o skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 155 § 1 P.p.s.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy K. udzielił J. S. odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2013 r., informując, że: Ad. 1) Urząd Gminy prowadzi ewidencję miejscowości, ulic i adresów dla wszystkich nieruchomości w Gminie K. w wersji elektronicznej i stale aktualizowanej, dostępnej dla wszystkich mieszkańców w postaci Adresowej Mapy Gminy zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej o ścieżce dostępu: [...] – BIP – Adresowa Mapa Gminy, Ad. 2) organ nie jest w posiadaniu wskazanej przez wnioskodawcę w pkt 2 wniosku ewidencji z uwagi na fakt, iż istnieje wyłącznie jedna, ogólnodostępna i stale aktualizowana ewidencja wskazana w Ad. 1). Powyższe pismo organu zostało doręczone J. S. w dniu [...] czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł: – o oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 P.p.s.a., – z ostrożności procesowej, w razie, gdyby skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, w tym o zwolnienie z kosztów postępowania – o odrzucenie wniosku zarówno w zakresie zwolnienia z kosztów, jak również przyznania pomocy prawnej z urzędu, – ewentualnie o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Organ należycie załatwił wniosek skarżącego, udzielając mu szczegółowej informacji, zgodnie z jego żądaniem. Ponadto organ w obszernej argumentacji wskazał, iż działanie skarżącego świadczy o nadużywaniu prawa do informacji w świetle przepisów U.d.i.p., gdyż jego celem jest wyłącznie przysporzenie organowi pracy, obciążenie środków budżetowych Gminy, a w konsekwencji utrudnianie sytuacji innych obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 U.d.i.p.) bądź nie wydaje decyzji, w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 U.d.i.p. (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 U.d.i.p. Przy wykładni powołanych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 U.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji, jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 U.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu U.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów U.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (v. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której – co należy zauważyć – spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy K. pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., jest zatem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei żądana informacja – objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. – stanowi informację publiczną na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c U.d.i.p. Informacja o ewidencji miejscowości, ulic i adresów dla nieruchomości Gminy K. jest bowiem informacją o działalności organów Gminy i dotyczy realizacji obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. tekst. jedn. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W ocenie Sądu, w dacie wystąpienia skarżącego ze skargą organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r., jednak z akt sprawy wynika, że stan bezczynności organu ustał przed datą wyrokowania. Zauważyć należy, że pismem z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy K. udzielił odpowiedzi na pytania objęte ww. wnioskiem, jednak pismo zawierające tę odpowiedź zaadresował do W. S. Również koperta zawierająca ww. odpowiedź została zaadresowana do W. S. i jemu doręczona w dniu [...] maja 2013 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w terminie określonym w art. 13 ust. 1 U.d.i.p., jakakolwiek korespondencja - w szczególności odpowiedź na wniosek z dnia [...] maja 2013 r. – była kierowana do wnioskodawcy – J. S. Z tego względu nie można uznać, że organ w terminie ustawowym prawidłowo zrealizował obowiązek informacyjny względem wnioskodawcy. Dopiero po wniesieniu przez J. S. skargi na bezczynność, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku. Pismo to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2013 r. i doręczone skarżącemu w dniu [...] czerwca 2013 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd stwierdził, że Wójt Gminy K. pozostawał w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu (4 czerwca 2013 r.), jednak przed datą orzekania w sprawie zrealizował obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2013r. Z tego względu Sąd uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno ulec umorzeniu. Zważywszy, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza okoliczności sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty podjęcia przez organ działań w celu realizacji wniosku i ostatecznego jej udostępnienia, pozwala stwierdzić, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Wynikała w istocie z nieprawidłowego zaadresowania pisma i przesyłki stanowiącej odpowiedź na wniosek. Z tego względu Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 § 1 P.p.s.a., o co wnosił skarżący, albowiem w sprawie nie wystąpiły istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi, bowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.