IV SA/Gl 123/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1, art. 24, art. 36 pkt 2 lit. j, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 48 ust. 4, art. 106, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 3 pkt 1 lit. c, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie k.p.a.)., po rozpatrzeniu wniosku M.L. z dnia 1 października 2012r., odmówił stronie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za październik 2012r. dla syna F.L. Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom M.L., jej matka R.M. nie jest w stanie prowadzić odrębnego gospodarstwa i należy ją zaliczyć do składu rodziny, którą stanowią także synowie strony O. i F. W tym zakresie stwierdzono, że R.M. jest starszą osobą (85 lat), schorowaną i niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, poruszającą się za pomocą wózka inwalidzkiego. Natomiast M.L. z tytułu opieki nad matką pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Następnie Burmistrz stwierdził, że skarżąca jest właścicielką domu, w którym zamieszkuje z matką i dziećmi. W domu stale przeprowadzane są remonty, ostatnio wykonano remont łazienki związany z dostosowaniem jej do potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz podjazd dla wózka inwalidzkiego. Całkowity koszt remontu wynosi 23.000 zł, który zostanie dofinansowany ze środków PFRON oraz środków R.M. Dochód rodziny M.L. stanowi: zasiłek rodzinny w kwocie 182 zł, alimenty w kwocie 500 zł, świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł, wynagrodzenie za praktykę syna F. w kwocie 147,36 zł oraz renta matki w kwocie 2.181,42 zł. Zdaniem organu dochód rodziny skarżącej przekraczający kryterium dochodowe oraz występująca dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony wskazują, że rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. Powyższe uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M.L. nie zgodziła się z jej treścią. Zauważyła, że jej matka z powodu choroby oraz niepełnosprawności nie jest w stanie prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego. Jednakże odwołująca prowadzi gospodarstwo domowe matki z jej środków. Ponadto matka decyduje o wydawaniu pieniędzy i z posiadanych środków pokrywa własne potrzebny. Środki finansowe na prowadzony remont dotyczący przystosowania łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz podjazdu i chodnika pochodzą częściowo z PFRON. Pozostałą kwotę, stanowiącą wkład własny, matka strony pożyczyła od znajomych. M.L. zaznaczyła, że renta matki jest w całości przeznaczona na jej potrzeby. Odwołująca i jej dzieci utrzymują się natomiast z zasiłku rodzinnego, otrzymywanych alimentów na synów, świadczenia pielęgnacyjnego i wynagrodzenia za praktykę syna F. Podniosła, że nie posiada środków na zakup ubrań i otrzymuje je od innych osób. Koszty utrzymania dzieci w wieku szkolnym są wysokie. M.L. stwierdziła, że zamieszkuje w domu odziedziczonym po rodzicach razem z matką i swoimi dziećmi oraz nie posiada innych nieruchomości ani oszczędności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołał podstawowe regulacje dotyczące przyznawania zasiłku celowego określone w ustawie o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów strony organ podniósł, że zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią rodzinę w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Zdaniem organu odwoławczego taki związek faktyczny, oznacza codziennie współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko, P. Zaborniak, ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010).W ocenie Kolegium powyższa sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż odwołująca mieszka wraz z matką w domu jednorodzinnym będącym jej własnością, korzystając z tych samych sprzętów. W ostatnim czasie w domu został przeprowadzony remont w zakresie dostosowania łazienki dla osoby niepełnosprawnej oraz wykonania podjazdu dla wózka inwalidzkiego, na kwotę 23 000zł, z czego 10 000 stanowi dofinansowanie z PFRON, a pozostałą kwotę rodzina pokrywa z własnych środków. Matka odwołującej jest osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną wymagającą opieki, gdyż jest osobą leżącą (obecnie po złamaniu obydwu kończyn dolnych), poruszającą się na wózku inwalidzkim, a jej dochód stanowi renta w wysokości 2.181,42 zł. Jednocześnie M.L. zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością zapewnienia matce stałej opieki i z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z chorą matką. Stan zdrowia matki nie pozwala jej na samodzielne wykonywanie przez nią wielu czynności życia codziennego, które wykonuje odwołująca w ramach sprawowanej opieki. Strona nie posiada stałego dochodu, dysponuje jedynie alimentami, zasiłkiem rodzinnym, świadczeniem pielęgnacyjnym i wynagrodzeniem za praktykę. Stosownie do postanowień art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na matce strony spoczywa obowiązek alimentacyjny względem nieposiadającej stałych dochodów córki, która pozostaje więc na utrzymaniu matki. W tych okolicznościach, w ocenie Kolegium, nie ma możliwości prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw domowych przez stronę i jej chorą matkę. Subiektywne przekonanie M.L. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie jest wystarczające do stwierdzenia, że taka sytuacja ma miejsce w rzeczywistości. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją chorą matką i że miesięczny dochód rodziny wynosi 3.530,78 zł, a na osobę 882,70 zł. Zauważyło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego “Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc może być przyznana nieodpłatnie rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł na osobę, a 150% tej kwoty - 684 zł. Zdaniem Kolegium dochód na osobę w rodzinie strony przekracza ustawowe 150% kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Okoliczność ta uzasadnia zatem odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Opisując ustalenia organu I instancji w zakresie przeprowadzonego remontu zauważono, że sytuacja dochodowa rodziny jest na tyle dobra, że z posiadanych środków jest w stanie zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego “Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc taka jest przyznawana w ramach uznania administracyjnego. Zatem nawet w przypadku spełnienia ustawowych kryteriów do jej przyznania, na organach nie ciąży obowiązek udzielenia pomocy ani uwzględnienia wszystkich zadań osób ubiegających się o to świadczenie. O przyznaniu pomocy decyduje całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim zasób środków finansowych, jakimi dysponuje na ten cel organ właściwy oraz liczba osób uprawnionych do jej uzyskania. W sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, obowiązkiem organów jest wyważenie przyznanej pomocy, a więc uwzględnienie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.L. nie zgodziła się z wyżej opisaną decyzją. Podniosła, że jej matka R.M. jest osobą częściowo fizycznie niesprawną ale samodzielnie zarządza swoimi środkami finansowymi, a jej "zleca zakupy i obsługę do codziennej egzystencji". Skarżąca wskazała na konieczność przystosowania łazienki oraz wykonania podjazdu dla niepełnosprawnej matki. Na ten cel uzyskano częściowe dofinansowanie z PFRON. Reszta kosztów została pokryta przez R.M. z jej własnych oszczędności. Zaznaczyła, że renta matki prawie w całości wydawana jest na jej potrzeby. W związku z trudną sytuacją matki skarżąca sprawuje nad nią opiekę w wymiarze 8 godzin, gdyż musi poświęcić czas także dzieciom. Nadto nad matką sprawują opiekę inne osoby przez nią opłacone. M.L. wskazała, ęe samotnie wychowuje dwoje dzieci i brakuje jej środków finansowych. Podkreśliła, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe wraz z dziećmi, a matka jej nie finansuje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała bowiem naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...]r. dotyczącą odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności realizowanego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005r. Nr 267 poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit c tej ustawy w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom. Mogą to być świadczenia w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Do oceny uprawnienia do pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w jej art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej (art. 7 ustawy), w tym przepisy dotyczące kryterium dochodowego. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy dnia 12marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2013, poz. 182 ze zm.), uznając za dochód sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania ustawodawca przyjął od dnia 1 października 2012r., iż kryterium tym na osobę w rodzinie jest kwota 456 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% wskazanego kryterium dochodowego. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wysokość dochodu rodziny skarżącej. Tym samym konieczne stało się ustalenie składu osobowego rodziny M.L. Mając powyższe na względzie należy przede wszystkim odnieść się do pojęcia rodziny występującego na gruncie ustawy o opiece społecznej. Stosownie do art. 6 pkt 14 tej ustawy pod pojęciem rodziny rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Niezbędnym dla istnienia rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest zatem faktyczny związek osób charakteryzujący się wspólnym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem. Przez wspólne zamieszkanie należy rozumieć mieszkanie w tym samym lokalu lub domu mieszkalnym. Natomiast wobec braku legalnej definicji gospodarowania dopuszczalna jest literalna wykładnia tego pojęcia, przy zastosowaniu której można przyjąć, że dla celów pomocy społecznej oznacza ono wspólne podejmowanie decyzji i ich realizacji w celu zarządzania budżetem osób wspólnie gospodarujących (por. wyrok tut. Sądu z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt IV SA/GI 881/09). Wspólne gospodarowanie opiera się na podziale zadań wiązanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko, P. Zaborniak, ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010). Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy wskazuje na wspólne zamieszkiwanie skarżącej razem ze swoją matką oraz dwoma synami O. i F. Zarówno skarżąca, jak i jej matka mieszkają w tym samym domu jednorodzinnym oraz korzystają z tych samych sprzętów gospodarstwa domowego. Należy także wskazać, że stan zdrowia R.M. uniemożliwia jej samodzielne wykonywanie czynności życia domowego. Jest ona bowiem osobą niepełnosprawną w podeszłym wieku, która porusza się na wózku inwalidzkim. Z tych przyczyn M.L. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad matką i pobiera świadczenie pielęgnacyjne. W tych okolicznościach zasadnie przyjęto, że nie występują w sprawie dwa odrębne gospodarstwa domowe prowadzone przez córkę i niepełnosprawną matkę. Ponadto matka skarżącej ponosi wspólne koszty związane z użytkowaniem domu oraz pozostałe koszty utrzymania, co zresztą sama skarżąca zauważyła stwierdzając, że jej matka ponosi koszty zakupu węgla oraz zleca jej zakupy. O wspólnym gospodarowaniu świadczy również remont domu będącego własnością skarżącej, polegający na dostosowaniu łazienki i wykonywania podjazdu dla potrzeb osoby niepełnosprawnej. Przeprowadzona w sprawie analiza sytuacji faktycznej występującej w rodzinie skarżącej oraz istniejący stan normatywny pozwala uznać za prawidłowe stanowisko zarówno organu I jak i II instancji, że skarżąca wraz z matką wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe i że łączny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny skarżącej wynosi 3.530,78 zł, a na osobę 882,70 zł. Tym samym dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył kryterium dochodowe określone w cytowanych wyżej ustawach. Okoliczność ta uniemożliwia w istocie przyznanie świadczeń objętych ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Jednocześnie w trakcie postępowania administracyjnego rozważone zostało, czy mimo braku spełnienia kryterium dochodowego rodzina jest w stanie zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe w sposób samodzielny. Zwrócono uwagę na fakt ponoszenia w rodzinie skarżącej szeregu wydatków, których charakter wykracza poza niezbędne potrzeby życiowe. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału, dom rodzinny jest stale remontowany. Ostatnio wykonywany został remont polegający na wykonaniu podjazdu dla wózka inwalidzkiego oraz mający na celu przystosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej, którego koszty pokrywane są częściowo z oszczędności R.M., matki skarżącej, a częściowo ze środków PFRON. W konsekwencji uznano, że sytuacja finansowa skarżącej i jej rodziny pozwala na przezwyciężenie trudności materialnych przy wykorzystaniu własnych zasobów. Podkreślić także należy, że stanowisko organu prowadzące do odmowy przyznania świadczenia ze względu na ocenę sytuacji życiowej strony ma charakter uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku pomocy na dożywianie przyznawanej na podstawie wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" tak, jak w przypadku zasiłku celowego, organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. W niniejszej sprawie rodzina strony jest w stanie wykorzystując własne zasoby i możliwości przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Z tego względu przyznanie pomocy skarżącej mogłoby odbyć się kosztem osób rzeczywiście potrzebujących. Mając na uwadze przedstawione rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bowiem organ odwoławczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił sytuację materialną i życiową rodziny skarżącej oraz wyraźnie określił powody zajętego w sprawie stanowiska zawarte w jej uzasadnieniu. Należy powtórzyć za organem odwoławczym, iż o przyznaniu pomocy społecznej decyduje całokształt sprawy, a przede wszystkim zasób środków finansowych, jakimi dysponuje organ oraz liczba osób uprawnionych do uzyskania pomocy. W związku z tym organ pomocy społecznej kieruje się zarówno potrzebami osób uprawnionych, jak również możliwościami finansowymi gminy i wysokością środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Oczywistym pozostaje, iż organy pomocy społecznej są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.