II SA/Bd 1055/13

Dnia 26 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] kierownik działu świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działając z upoważnienia Burmistrza T., odmówił przyznania A.B. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – H.P.. Organ, powołując się na art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn.zm.) wyjaśnił, że przedmiotowy zasiłek przysługuje w przypadku gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osoba legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Tymczasem A.B. nigdy nie była zatrudniona, w okresie od [...] maja 2009 r. do [...] stycznia 2011 r. była zarejestrowana w PUP w T. jako osoba bezrobotna. Organ wskazał, że osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musi być osobą bezrobotną z własnego wyboru, a nie bezrobotnym nie z własnej woli, który samodzielnie nie jest w stanie poradzić sobie z niekorzystną sytuacją na rynku pracy. W odwołaniu A.B. podniosła, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż jej opieką objęte są trzy osoby. Wskazała, że nie po to rezygnowała z zatrudnienia, by teraz pozostać bez wsparcia. Nadto wskazała, że decyzją SKO w B. z dnia [...] maja 2011 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony. Nie potrafi również zrozumieć, dlaczego kazano jej ponownie składać wniosek o przyznanie pomocy, skoro już raz taki złożyła i przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony. Po rozpatrzeniu dowołania SKO w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny wygaśnięcia świadczenia pielęgnacyjnego oraz przesłanki przyznania nowego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Kolegium skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad H.P. albowiem z akt sprawy nie wynika, żeby była ona kiedykolwiek zatrudniona. Okoliczność niepodejmowania zatrudnienia nie ma znaczenia w przypadku przedmiotowego zasiłku bowiem art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jedynie o rezygnacji z zatrudnienia, a nie jego niepodejmowaniu. W skardze A.B. wskazała, że dochód trzyosobowej rodziny nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Wyjaśniła, że w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. skierowana została przez PUP w T. "do [...] na staż". W chwili wydawania zaświadczenia o niepełnosprawności matki, była jeszcze niepełnoletnia i dopiero po uzyskaniu pełnoletniości na dobre zaczęła opiekować się rodzicami. Wyjaśnił również, że nigdy jej nie zależało na pracy zarobkowej, a najważniejsze jest dla niej dobro rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza T. decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., którą odmówiono przyznania A.B. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – H.P.. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie budzą wątpliwości i są między stronami bezsporne. Sporna między stronami jest jedynie ocena prawna dokonanych ustaleń faktycznych. Organ pierwszej instancji ustalił w sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką H.P., która legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w C. z dnia [...] stycznia 1997 r. Z odpisu tego orzeczenia wynika, że H.P. zaliczono do pierwszej grupy inwalidów. Organ ustalił, że mąż H.P. – R.P. również legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym do [...] listopada 2013 r. Orzeczeniem takim legitymuje się również siostra skarżącej J.P. z tym, ze jej stopień niepełnosprawności ustalony został na stałe. Z ustaleń organu wynika również, że w okresie od [...] czerwca 1999 r. do [...] lipca 2006 r., od [...] listopada 2006 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. oraz od [...] maja 2009 r. do [...] stycznia 2011 r. skarżąca była zarejestrowana z PUP w T. jako osoba bezrobotna. W okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. odbywała staż w Spółce A w T.. Nadto decyzją SKO w B. z dnia [...] maja 2011 r. przyznano A.B. świadczenie pielęgnacyjne. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn.zm) zwanej dalej jako "u.ś.r.", który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważyć należy, że wskazany przepis został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie Sądu prawidłowo w niniejszej sprawie organy pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została przez skarżącą spełniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej zatem niż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. na mocy, którego skarżącej przyznano wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, nie wystarcza w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Niezbędnym więc do spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest uprzednie podjęcie i aktywne wykonywanie pracy. Rezygnacja z tej aktywności stanowi więc rezygnację z zatrudnienia. Natomiast sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Za taką wykładnia "rezygnacji z zatrudnienia", o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przemawia również rozróżnienie przez ustawodawcę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od jej niepodejmowania. W art. 17 u.ś.r., ustawodawca formułując przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzależniał prawo do tego świadczenia bądź od niepodejmowania zatrudnienia bądź od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy więc podkreślić, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego uzależnił on uzyskanie prawa do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub tuż rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tej formy pomocy powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Jednoznaczne różnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od niepodejmowania zatrudnienia oznacza, iż działanie ustawodawcy było celowe i miało na celu wyłączenie osób niepodejmujących zatrudnienia z grona uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd podziela wykładnię przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. dokonaną przez organy w niniejszej sprawie. Prawidłowo oceniły one, że skoro skarżąca przed ubieganiem się o przyznanie przedmiotowego zasiłku nigdy nie pracowała, to też nie mogła spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które wykonywały pracę zarobkową i w związku z faktycznie sprawowaną opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, z tej pracy rezygnują. Niemożliwym jest spełnienie omawianej przesłanki, w sytuacji braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej, toteż w ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły A.B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak już wcześniej wskazywano rezygnacja z pracy zarobkowej musi mieć ścisły związek przyczynowy oraz czasowy między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. Trudno taki związek odnaleźć w niniejszej sprawie, w sytuacji w której skarżąca nigdy nie była zatrudniona, a nadto sama wskazuje, że na zatrudnieniu nigdy jej nie zależało. Za zatrudnienie w myśl art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie można uznać wykonywanego przez skarżącą w 2009 r. stażu, gdyż tego ustawodawca nie uwzględnił definicji pojęcia zatrudniania lub innej pracy zarobkowej, zawartej we wskazanym przepisie. Nadto za spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16 a ust. 1 w ocenie sądu, nie można uznać wyrejestrowania z rejestru osób bezrobotnych. Bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest, iż decyzją SKO w B. z dnia [...] maja 2011 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] stycznia 2011 r. na czas nieokreślony. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, obecne świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy uregulowane w art. 16a u.ś.r. jest świadczeniem nowym, odrębnym od świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie w jakim świadczenie to było określone w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Wspomniana nowelizacja przepisów sprawiła, że osoby którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne przed zmianą przepisów, zachowały do niego prawo tylko do dnia 30 czerwca 2013 r. Dla uzyskania prawa do nowego świadczenia nie ma wpływu uprzednie spełnienie przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie znalazł podstaw, wskazanych treścią przywołanego powyżej art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uwzględnienia skargi wobec czego na podstawie art. 151 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.