III SA/Lu 433/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. P. T. S. "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. UZSADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej, jako Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r., [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" w [...] (dalej, jako Stowarzyszenie) jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]", w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linię komunikacyjną [...]. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2013 r. był brak spełnienia przesłanki dotyczącej wykazania istnienia interesu społecznego, która uzasadniałaby dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania. W świetle art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. musi to być uzasadnione celami statutowymi i jednocześnie musi za tym przemawiać interes społeczny. Organ odwoławczy ocenił, że w przypadku Stowarzyszenia można uznać, że zapis zawarty w § 7 pkt 4 statutu stwierdzający, że realizacja celów określonych w § 6 statutu będzie realizowana przez "występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa", można uznać za spełnienie pierwszej przesłanki. W ocenie Kolegium, nie wykazano istnienia drugiej przesłanki, co uniemożliwiało uwzględnienie wniosku. Stowarzyszenie zrzesza przewoźników, którzy prowadzą konkurencyjną działalność wobec strony postępowania. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu może na przykład doprowadzić do naruszenia tajemnicy firmy przewoźnika - strony postępowania, gdyż dane takie znajdują się w aktach postępowania administracyjnego. Organ zwrócił również uwagę na to, że konkurencyjną działalność wobec przewoźnika - strony postępowania może także prowadzić samo Stowarzyszenie, któremu zezwala na to treść § 8 statutu. Zdaniem Kolegium, o tym, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, a partykularny interes jego członków dowodzi fakt, że między członkiem funkcyjnym Stowarzyszenia a stroną postępowania zachodzi przypadek bezpośredniej konkurencji działalności. Otóż członek Stowarzyszenia – S.O., jest właścicielem firmy "[...]", która jest dominującym przewoźnikiem na linii komunikacyjnej [...]. Natomiast strona postępowania – P. B. ubiega się o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na tę samą linię komunikacyjną. Okoliczność, że Stowarzyszenie zmieniło § 6 pkt 1 statutu w zakresie celów działania, nie przemawia za tym, że Stowarzyszenie będzie działało w interesie społecznym, a nie w interesie partykularnym swoich członków. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu społecznego przemawiająca za przystąpieniem do postępowania Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" w [...] oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postępowaniu zostało wykazane, iż Stowarzyszenie jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, jest żywotnie zainteresowane pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu usług, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. W ten sposób spełniona została przesłanka interesu społecznego, przemawiająca za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Ponadto Stowarzyszenie podejmuje wszelkie, możliwe działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, co ma bezpośredni związek z realizacją jego celów. Podkreślono, że Stowarzyszenie - jako organizacja społeczna ma pełne prawo wziąć czynny udział w postępowaniu, którego przedmiot jest zbieżny z zakresem działania członków Stowarzyszenia i zaprezentować stanowisko Stowarzyszenia. W ocenie strony skarżącej, stwierdzenie organu wskazujące, że każdy przewoźnik wobec innego przewoźnika prowadzi działalność konkurencyjną, nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Organ nie wyjaśnił, jak rozumie kwestię prowadzenia działalności konkurencyjnej wobec strony postępowania. Wykonywanie transportu osób na tej samej trasie, nie zawsze musi być wykonywaniem działalności konkurencyjnej. Strona skarżąca podniosła także, że wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nie zawiera żadnych danych, które można nazwać tajemnicą przedsiębiorstwa. Planowany rozkład jazdy nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. S.O. jest członkiem stowarzyszenia i jest w jego zarządzie, ale Stowarzyszenie nie działa w interesie jednego członka, nawet jeśli mogłoby to być działanie zbieżne z interesem jednego lub kilku członków Stowarzyszenia. O przystąpieniu do postępowania nie decyduje jeden członek zarządu, lecz zarząd, zgodnie z zasadami reprezentacji. Stowarzyszenie nigdy nie prowadziło, nie prowadzi obecnie, ani nie planuje prowadzenia w przyszłości działalności gospodarczej. W związku ze zmianą § 6 pkt 1 statutu, Stowarzyszenie już od 2007 r. brało udział w kilku postępowaniach administracyjnych, zaś organy administracji ani sądy administracyjne nie kwestionowały prawidłowości udziału Stowarzyszenia w tych postępowaniach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...]stycznia 2013 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynął wniosek P. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. "[...]" o wydanie zezwolenia na linię komunikacyjną w regularnych lub regularnych specjalnych przewozach osób na trasie [...]. W dniu [...] lutego 2013 r. Stowarzyszenie, wskazując na przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyło wniosek o dopuszczenia go jako organizacji społecznej, do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym określa art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że uwzględnienie wniosku uwarunkowane jest łącznym spełnieniem trzech przesłanek: 1) toczy się postępowanie odnoszące się do praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony postępowania, 2) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki normatywne, o których mowa wyżej. Wniosek Stowarzyszenia wpłynął bowiem do organu, po wszczynającym postępowanie wniosku Pi. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. "[...]", zaś celami określonymi w § 6 statutu są: 1. integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, 2. popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, 3. kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, 4. zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób. Sporne jest natomiast, czy Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego, umożliwiającego dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu. Ustawodawca nie podał definicji pojęcia "interes społeczny", wobec czego podlega ono wykładni przez organ administracji, w każdej, indywidualnej sprawie. Utrwalony jest pogląd, w myśl którego interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07; z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10; z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Należy również zwrócić uwagę, że udział organizacji społecznych, nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną pozostałych stron (możliwość dostępu do akt – art. 73 w związku z art. 31 § 3 k.p.a., możliwość wniesienia środków odwoławczych – art. 127 w związku z art. 31 § 3 k.p.a., co może wpływać na termin załatwienia sprawy decyzją ostateczną). W tych warunkach, skoro udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 28 k.p.a. oraz ma wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania, przeto przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ocena zasadności uczestnictwa organizacji społecznej, pozostawiona została uznaniu organowi administracji publicznej prowadzącego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 264/07 – LEX nr 504829). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko organu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu, nie przemawia interes społeczny. Stosownie do § 10 ust. 1 statutu, członkiem zwyczajnym Stowarzyszenia może teoretycznie zostać każdy obywatel Polski będący przedsiębiorcą albo wspólnikiem spółki prawa handlowego, prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Istotnego ograniczenia w/w zapis doznaje jednak w § 10 ust. 2, który przewiduje, że aby zostać członkiem Stowarzyszenia, trzeba m.in. przedstawić pozytywną opinię dwóch członków wprowadzających. Z tego względu uznać trzeba, że Stowarzyszenie ma charakter elitarny i dość hermetyczny, wbrew postanowieniom § 10 ust. 1, gdyż skupia wąskie grono osób (przewoźników) prowadzących działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Jeżeli się skonfrontuje powyższy fakt z przedmiotem postępowania, o udział w którym zabiega Stowarzyszenie (wydanie na rzecz P. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.W. "[...]" zezwolenia na wykonywanie regularnych lub regularnych specjalnych przewozów osób na trasie [...]), to nie do odparcia jest wniosek, że Stowarzyszenie jest podmiotem mogącym mieć interesy sprzeczne z interesem strony postępowania (o obawach związanych z uruchomieniem nowych linii komunikacyjnych mowa jest na str. 2 wniosku Stowarzyszenia – k. 48 akt administracyjnych) "(...) firma "[...]" składała wniosek o ograniczenie części połączeń, proporcjonalnie do ilości kursów uruchomionych przez nowego przewoźnika"). Zauważyć należy, że funkcję członka zarządu Stowarzyszenia (zastępcy prezesa zarządu) sprawuje S.O. Jak ustaliło kolegium, S.O. jest właścicielem firmy "[...]" – dominującego przewoźnika na linii komunikacyjnej [...], na którą to linię ubiega się również P. B.. Powyższe ustalenia nie były w skardze zwalczane. W tych warunkach, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo wywiodły, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych lub regularnych specjalnych przewozów osób na trasie [...] konkurencyjnemu przewoźnikowi, wskazuje na realizację partykularnych interesów Stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem. Nadto wskazane, po uwzględnieniu wniosku w trybie art. 31 § 2 k.p.a. mogą wejść w posiadanie ważnych informacji o konkurencyjnej firmie (poprzez dostęp do akt sprawy), do których nie miałyby dostępu w innych warunkach. Interes społeczny, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach: z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 173/13 i z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 343/13, że "Okoliczność zmiany statutu Stowarzyszenia poprzez wykreślenie z niego sformułowania o "ochronie interesów członków Stowarzyszenia", nie przesądza, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego. Organ II instancji rozstrzygając tę kwestię dysponował aktualnym tekstem statutu Stowarzyszenia i taką treść brał pod uwagę przy badaniu przesłanki interesu społecznego. Zapisy statutu Stowarzyszenia mówiące o przynależności do tej organizacji członków zwykłych, którymi mogą być przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób oraz wspólnicy spółek prawa handlowego lub cywilnego prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób (§ 10 statutu) w powiązaniu z celami Stowarzyszenia wymienionymi w § 6 statutu oraz przedmiotem postępowania administracyjnego (...) wskazują, że inicjatywa skarżącego Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie była podyktowana interesem społecznym, lecz dbałością o interes faktyczny przedsiębiorców zrzeszonych w Stowarzyszeniu. Organ II instancji prawidłowo zatem uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym". Okoliczność, że po zmianie § 6 statutu, Stowarzyszenie brało udział w kilku postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie ma znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i nie wpływa na ocenę spełniania przesłanek udziału organizacji społecznej w tym – konkretnym postępowaniu. O czym była już wcześniej mowa, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej organ bada, czy występują przesłanki normatywne uzasadniające udział organizacji społecznej w postępowaniu. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż organ w sposób prawidłowy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonując jego trafnej oceny, bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. W oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia, właściwie zastosowano przepisy art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.