III SA/Lu 343/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia Prywatnego Transportu Samochodowego [...] jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia P. T. D. [...] w L. (dalej również jako stowarzyszenie), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia P. T. S. [...] w L. jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek M. S. w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K. – W. W podstawie prawnej postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] listopada 2012 r. do Marszałka Województwa L. wpłynął wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K. – W., wszczętym na wniosek M. S. Stowarzyszenie, powołując się na swój statut, wskazało, że jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest żywotnie zainteresowane pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Dlatego stowarzyszenie podejmuje wszelkie działania zmierzające do prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, co ma bezpośredni związek z realizacją przedstawionych wyżej celów. Zdaniem stowarzyszenia za udziałem w postępowaniu przemawia również interes społeczny, gdyż jako organizacja społeczna ma pełne prawo wziąć czynny udział w postępowaniu, którego przedmiot jest zbieżny z zakresem działania członków stowarzyszenia i zaprezentować ich poglądy. W związku z tym, stowarzyszenie powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uznało swój wniosek za zasadny. Marszałek Województwa L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił dopuszczenia stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek M. S. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie P. T. S. [...], wnosząc o jego uchylenie i o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek M. S. Stowarzyszenie zarzuciło organowi pierwszoinstancyjnemu naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a poprzez niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnego uznania braku wystąpienia przesłanki interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania. Uzasadniając zaskarżone zażaleniem postanowienie, organ II instancji podniósł, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. Organ podniósł, że o ile w świetle zapisów statutu Stowarzyszenia P. T. S. [...] w L. można uznać za uzasadnione przystąpienie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, to jednakże nie przemawia za tym interes społeczny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony, nie może służyć realizacji partykularnych interesów samej organizacji społecznej lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Organ wskazał, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników, którzy prowadzą konkurencyjną działalność wobec strony postępowania. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu może na przykład doprowadzić do naruszenia tajemnicy firmy przewoźnika – strony postępowania. Organ zwrócił także uwagę na to, że konkurencyjną działalność wobec przewoźnika – strony postępowania może również prowadzić samo stowarzyszenie, któremu zezwala na to treść jego statutu, zgodnie z którym "Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach". Organ podniósł, że za tym, iż za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia przesłanka interesu społecznego, a partykularny interes jego członków, dowodzi fakt, że między członkiem funkcyjnym stowarzyszenia a stroną postępowania zachodzi przypadek bezpośredniej konkurencji działalności. Bowiem członek stowarzyszenia – S. O. jest właścicielem firmy "C."- dominującego przewoźnika na linii komunikacyjnej L.-W. Natomiast strona postępowania – M. S. ubiega się o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K.– W., linii pokrywającej się ze wspomnianą wyżej. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie P. T. S. [...] w L., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: – błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu społecznego przemawiająca za przystąpieniem do postępowania Stowarzyszenia . T. S. [...] w L.; – brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie wykazała, iż działa w interesie społecznym, a nie w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób, jeśli nawet ci są członkami stowarzyszenia i prowadzą działalność w tym samym zakresie co strona postępowania. Zdaniem stowarzyszenia, organ błędnie zakłada, że każdy przewoźnik wobec każdego przewoźnika prowadzi działalność konkurencyjną. Strona skarżąca podniosła również, że zmianie uległ zapis § 6 ust. 1 statutu Stowarzyszenia, w którym wykreślono sformułowania dotyczące ochrony interesów członków Stowarzyszenia. Obecny zapis § 6 ust. 1 stanowi, że celem Stowarzyszenia jest integracja przedsiębiorców prowadzących firmy transportowe, bez zawężania działalności do grona członków Stowarzyszenia. Z tego powodu, zdaniem skarżącego zdezaktualizowało się stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. II GSK 314/08 uznającego zasadność stanowiska organu, który odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia P. T. S. [...] w L. do udziału w postępowaniu. Pomimo, że organ II instancji powołuje się w zaskarżonym postanowieniu na zapisy nowego statutu, to jednak błędnie wyprowadza z tego zapisu takie same wnioski, jakie wyprowadził NSA z zapisów starego statutu Stowarzyszenia. Poprzez brak zebrania i nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak szczegółowej analizy zapisów statutu Stowarzyszenia, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżące stowarzyszenie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 607/07 podniósł również, że orzecznictwo sądów administracyjnych akceptuje pogląd uznający za prawidłowe dopuszczenie organizacji społecznej w postępowaniu, nawet jeśli uczestniczy ona w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków. Skarżący podkreślił, że wobec zmiany statutu Stowarzyszenia, brało ono czynny udział w kilku postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie wiążąc jednakże swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron. Stowarzyszenie wskazało, że nigdy nie prowadziło działalności gospodarczej, nie prowadzi obecnie i w obecnej chwili nie planuje prowadzić żadnej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: – postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; – żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; – za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ odwoławczy ustalił, że stowarzyszenie spełnia dwie pierwsze przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" – M. S. (przewoźnika). Także cele statutowe stowarzyszenia, określone w § 7 pkt 4 statutu uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Statut w § 7 pkt 4 stanowi, że realizacja celów statutowych zawartych w § 6 Statutu będzie realizowana przez "występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa. W myśl § 6 Statutu celami stowarzyszenia są: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób; popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych; kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób; zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób . Okoliczności te nie są sporne. Sporne jest natomiast spełnienie po stronie stowarzyszenia trzeciej z przesłanek umożliwiających dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego. Zauważyć bowiem należy, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (Wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10 Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, podzielić należy pogląd organu odwoławczego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że za przystąpieniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie P. T. D. [...] w L. skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób (§10 statutu Stowarzyszenia), z kolei stroną w tym postępowaniu jest M. S., której przedmiotem działalności jest transport lądowy pasażerski. Przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. – W. dla strony postępowania, M. S. Powyższe wskazuje, że Stowarzyszenie P. T. D. [...] w L. jest podmiotem, mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku w stosunku do strony postępowania. Zatem udział stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym wydania zmiany zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Pogląd skarżącego stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu "ze względu na faktyczne interesy członków", nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Bezsporne jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Okoliczność zmiany statutu stowarzyszenia poprzez wykreślenie z niego sformułowania o "ochronie interesów członków Stowarzyszenia", nie przesądza, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego. Organ odwoławczy rozstrzygając tą kwestię dysponował aktualnym tekstem statutu stowarzyszenia i taką treść brał pod uwagę przy badaniu przesłanki interesu społecznego. Zapisy statutu stowarzyszenia mówiące o przynależności do tej organizacji członków zwykłych, którymi mogą być przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób oraz wspólnicy spółek prawa handlowego lub cywilnego prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób (§ 10 statutu) w powiązaniu z celami stowarzyszenia wymienionymi w § 6 statutu oraz przedmiotem postępowania administracyjnego, dotyczącym uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla strony postępowania wskazują, że inicjatywa skarżącego stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie była podyktowana interesem społecznym, lecz dbałością o interes faktyczny przedsiębiorców zrzeszonych w stowarzyszeniu. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że stowarzyszenie nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Podnoszona w skardze okoliczność, że po zmianie statutu, stowarzyszenie brało czynny udział w kilku postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych oraz że organy administracji i sądy, nie znalazły podstaw do kwestionowania prawidłowości udziału stowarzyszenia w tych postępowaniach, nie ma decydującego znaczenia w sprawie niniejszej. Fakt, że w przeszłości stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w innych postępowaniach administracyjnych, nie wpływa na ocenę spełniania przesłanek udziału organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu. W każdej sprawie administracyjnej organ bada bowiem oddzielnie, czy występują przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujące udział organizacji w postępowaniu. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi, że organ jest zobowiązany do wezwania organizacji społecznej do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub dowodów, w przypadku gdy w ocenie organu organizacja nie wykazała przesłanek uzasadniających dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, nie można również takiego wniosku wywieść z powoływanego przez skargę orzeczenia NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2161/10, które zapadło w zupełnie odmiennym stanie faktycznym, samo zaś wezwanie organizacji społecznej dotyczyło uzupełnienia braków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Nie można również podzielić zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych uchybień organu w tym zakresie. Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., której rozwinięcie następuje w art. 77 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Okoliczność, iż organ odwoławczy dokonując analizy materiału dowodowego, w tym aktualnej wersji statutu stowarzyszenia, doszedł do innych wniosków niż skarżący, nie oznacza, że naruszył on wymienione przepisy. Wskazać również należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.