V SA/Wa 1136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi złożonej przez M.P., dalej Skarżąca, jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji, z dnia [...] 2013 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L.., dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR, z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., dalej: Kierownik Biura ARiMR, z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, dalej: płatności OB. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżąca w dniu [...] maja 2011 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011. W dniu [...] września 2011 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącej została przeprowadzona kontrola metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której został sporządzony raport z czynności kontrolnych numer dokumentu: [...] . Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej [...] zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych [...] zł. Płatności powyższe zostały przyznane do powierzchni stwierdzonej - [...] ha. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej [...] zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych [...] zł. Płatności powyższe zostały przyznane do powierzchni deklarowanej - [...] ha. Zawiadomieniem z [...] listopada 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2012 r. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2012 r. w sprawie przyznania Skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, na podstawie przeglądu orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie prawa o postępowaniu administracyjnym, że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dodatkowo organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] czerwca 2012 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), dalej ustawa o płatnościach w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezes ARiMR wskazał, że Kierownik Biura ARiMR przyznając płatności OB na rok 2011 nie uwzględnił informacji zawartych w protokole z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Skarżącej w dniu [...] września 2011 r., dotyczących działki rolnej oznaczonej literą F, położonej na działce ewidencyjnej numer [...] , obręb D. , gmina S., powiat a. , województwo p., co oznacza, że został zaniechany obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Pismem z 25 marca 2013 r. (data nadania) M.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] 2013 r., w której zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 16 § 2 Kpa. W ocenie Skarżącej w jej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ wyniki kontroli zostały ujęte przez Kierownika Biura Powiatowego w decyzji przyznającej płatności OB za 2011 rok. Skarżąca wyjaśniła, że różnica w powierzchniach całkowitych deklarowanych we wniosku i stwierdzonych w wyniku kontroli wyniosła 0,0600 ha, a zatem nie powodowała sankcji (nie przekroczyła 0.1000 ha i nie była większa niż 20 % całkowitej powierzchni deklarowanej). W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.: Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] grudnia 2012 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające uznały, że w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem Kierownik Biura ARiMR przyznając Skarżącej płatności bezpośrednie na rok 2011 nie uwzględnił informacji zawartych w protokole z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Skarżącej w dniu [...] września 2011 r., dotyczących działki rolnej oznaczonej literą F, co oznacza, że zaniechał obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym kontekście, a w szczególności zasadność zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, wyraża stanowisko, że wskazane przez organy zarzuty przeciwko decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] czerwca 2012 r. dotyczące naruszenia przepisów postępowania, poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu Agencji o przyznaniu producentce rolnej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną tj. art. 7 ust 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał się na wyniki kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu. Kierownik Biura Powiatowego porównał powierzchnię deklarowanych działek rolnych kwalifikowanych do jednolitej płatności obszarowej wskazaną we wniosku o przyznanie płatności ([...] ha) oraz powierzchnię działek rolnych stwierdzoną na skutek przeprowadzenia czynności kontrolnych ([...]ha). Organ administracyjny właściwie też, zgodnie z prawem, uznał, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej winna zostać ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. Przystępując do kontroli wniosku o płatność również zasadnie i zgodnie z prawem organ przyjął, iż w myśl z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich jednolita płatność obszarowa (JPO) przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazał również, iż przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do JPO, zgodnie z art. 26 ust. 1 i art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 uwzględnił również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. W oparciu o powyżej wskazane i mające w sprawie zastosowanie regulacje, Kierownik Biura Powiatowego stwierdził różnicę między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zgłoszonych do jednolitej płatności podstawowej, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Powołując art. 57 ust. 3 akapit drugi i trzeci rozporządzenia Komisji (WE) organ wskazał warunki uznania powierzchni deklarowanej kwalifikowanej za równą powierzchni stwierdzonej i przyznał płatność do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej [...] ha. Dyrektor Oddziału stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu płatności uznał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok nie uwzględnił wyników kontroli, dla działki rolnej oznaczonej literą F położonej na działce ewidencyjnej o numerze [...] , co oznacza, że zaniechał obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Oceniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że organ bardzo ogólnie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR kwalifikuje się do wyeliminowania z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie. Nie jest zrozumiałe twierdzenie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznając płatności bezpośrednie nie uwzględnił wyników kontroli. Zauważyć bowiem należy, że organ ten uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie odwołał się do przeprowadzonych w dniu [...] września 2011 r. czynności kontrolnych. Dokonane w trakcie kontroli pomiary uwzględnił przyznając płatności bezpośrednie Skarżącej, aczkolwiek wynik kontroli, ze względu na wielkość stwierdzonych nieprawidłowości, w ocenie organu, nie wpłynął na ich ostateczny wymiar. Zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji stwierdzających nieważność mogą sugerować, że organy nadzoru albo kwestionują dokonane pomiary albo przeprowadzone wyliczenia. Wobec enigmatycznego w tym zakresie treści uzasadnienia trudno powyższe jednoznacznie stwierdzić. W ocenie Sądu jeśli doszło do, być może, błędnej interpretacji wyników kontroli lub błędnego wyliczenia kwoty płatności, co zostało ujawnione w późniejszym czasie, to brak jest podstaw ażeby błąd ten, który miał wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do wielkości powierzchni i wysokości płatności, traktować jako rażące naruszenie prawa. Można okoliczność taką uznać za naruszenie prawa ale zwykłe, które nie może prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji. Stwierdzić należy, że nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego np. w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności lub wymiaru płatności może stanowić naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie może jednak kwalifikować decyzji jako rażąco naruszającej prawo i uzasadniać jej eliminacji z obrotu prawnego. Tego rodzaju błąd procesowy nie stanowi naruszenia jednoznacznego w swej treści przepisu prawa, a tylko tego rodzaju oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z prawem może pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II GSK 776/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96). Nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu Skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu Agencji o przyznaniu wnioskodawczyni płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla ustalenia zasadności podjętych w sprawie rozstrzygnięć zasadnicze znaczenia miało uznanie, czy wskazane przez organ uchybienia postępowania i wady wydanego rozstrzygnięcia uzasadniały usunięcie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności wobec jej nieważności. W ocenie Sądu wskazane przez organy nadzoru wady postępowania, za które Dyrektor Oddziału Regionalnego, a następnie Prezes ARiMR uznały nie uwzględnienie informacji zawartych w protokole z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r., nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.