II OSK 2918/14

Dnia 18 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2417/13 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr ... w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na działce oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2417/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zw. dalej GDDKiA lub Dyrektorem, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 7 sierpnia 2013 r., nr ... w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na działce. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145) nakazujących wykonanie urządzeń drenażowych ora odpowiedniego wyprofilowania zjazdu na działkę ... tak aby woda opadowa i roztopowa nie spływała na tę działkę.. Sąd za trafne uznał stanowisko organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki, upoważniające do nałożenia na Dyrektora obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Powyższe, zdaniem Sądu, było konsekwencją faktu, że przebudowa drogi krajowej nr ..., której zarządcą jest Dyrektor, spowodowała zmiany stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpłynęły na grunty sąsiednie. W ocenie Sądu, przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy organy prawidłowo oparły się na ustaleniach i ocenach, sformułowanych w zleconej w toku postępowania opinii rzeczoznawcy. Sąd uznał, że prawidłowość, wiarygodność i kompletność opinii rzeczoznawcy nie budzi zastrzeżeń. W następstwie powyższego nie można było, w ocenie Sądu, uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), które to naruszenie miałoby polegać na zaniechaniu przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też dokonaniu oceny tego materiału z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd podkreślił, że w specjalistycznej opinii z września 2012 r. wykazano w sposób niewątpliwy istnienie związku przyczynowo-skutkowego, zachodzącego pomiędzy przebudową drogi DK ..., a podtopieniem działki nr ... obręb ... miasta Pułtusk. Sąd wskazał, że z dokonanych ustaleń wynika, że: (1) przyczyną podtapiania działki jest likwidacja rowu odwadniającego, który nie tylko odwadniał pas drogowy, ale i "przechwytywał" wody opadowe i roztopowe, dopływające do pasa drogowego z terenów położonych wyżej w stosunku do pasa drogowego. Sposób wyprofilowania jezdni DK ... i zjazdu z DK ... na działkę ... powoduje, że po nawalnych opadach atmosferycznych wody z jezdni i pasa drogowego spływają na analizowaną nieruchomość. W pasie zieleni pasa drogowego DK ... infiltracja wód opadowych jest niewielka. (2) Rzędne terenu przedmiotowej działki nie zmieniły się zarówno przed przebudową jak i po przebudowie DK .... Najniżej położony punkt działki lokuje się na wysokości 93,6 m n.p.m. Również rzędne jezdni na wysokości działki nr ... pozostały bez zmian i lokują się na wysokości 93,8 m n.p.m. (3) Rów, o którym mowa znajdował się miedzy jezdnią, a granicą działki nr ... rzędne dna 1 rowu, na wysokości wjazdu na działkę lokował się na wysokości 93,2 m n.p.m. Przed przebudową DK ... najniżej położony punkt działki położony był o 0,3 metra wyżej w stosunku do najniżej położonego punktu pasa drogowego leżącego w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki. Po przebudowie DK ... najniżej położony punkt działki ... znalazł się niżej w stosunku do pasa drogowego, przylegającego do analizowanej działki. (...) W wyniku przebudowy DK ... zmieniono nachylenie jezdni, które przed przebudową było południowo-wschodnie, zgodnie z nachyleniem terenu i działki. Teren działki nr ... obniża się w kierunku południowo-wschodnim. Obecnie nachylenie jezdni jest wschodnie i zachodnie (najwyższy punkt znajduje się w osi jezdni), co spowodowało zmianę kierunku spływu wód. (5) W wyniku prowadzonych prac przebudowy drogi krajowej ... i zasypania istniejącego rowu odwadniającego, w miejsce którego urządzono pas zieleni i chodnik, spowodowano zalewanie i podtapianie działki nr .... Ponadto, pod pasem zieleni, urządzonym między chodnikiem a jezdnią występują gruzy nasypowe (gruz, płyty betonowe), utrudniające infiltrację wód opadowych i roztopowych. (6) Z analizy ukształtowania powierzchni terenu wynika, że DK ... stanowi "przeszkodę" dla spływających z terenów położonych wyżej wód opadowych i roztopowych, z uwagi na zasypanie rowu, a tym samym podniesienie w tym miejscu rzędnych terenu. Jednocześnie sposób wyprofilowania jezdni DK ... i zjazdu z DK ... na działkę ... powoduje, że po nawalnych opadach atmosferycznych wody z jezdni i pasa drogowego spływają na przedmiotową nieruchomość. W związku ze stwierdzeniem, że przyczyną podtopienia działki nr ... była likwidacja rowu, który istniał w pasie drogowym, rzeczoznawca wnioskował o wykonanie systemu drenażowego i zmianę sposobu wyprofilowania zjazdu z DK ... na działkę .... Ze względu na niemożność przywrócenia w przedmiotowej sprawie stanu poprzedniego, przyjęto rozwiązanie wskazane przez rzeczoznawcę, tj. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, określającej w sposób nieprecyzyjny obowiązki nałożone na Dyrektora. Stwierdził, że o ile stopień szczegółowości decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego musi umożliwiać identyfikację konkretnych celów wyznaczonych podmiotowi zobowiązanemu, o tyle nie musi on się odnosić do wszystkich szczegółowych zagadnień technicznych, które będą się wiązały z wykonaniem decyzji przez podmiot zobowiązany. Zdaniem Sądu, to na podmiocie zobowiązanym ciąży powinność doboru takich działań i środków, które zagwarantują osiągnięcie celu określonego w decyzji. Sąd I instancji nie zaaprobował stanowiska skargi odnośnie braku podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, mających usunąć skutki niewłaściwego sposobu odwodnienia drogi krajowej DK ..., w sytuacji, w której wykonanie odwodnienia nastąpiło w sposób legalny, tj. w zgodzie ze stosownym pozwoleniem wodnoprawnym oraz w zgodzie z projektem architektoniczno-budowlanym. Sad przyjął, że dopuszczalność zastosowania przez właściwy organ instrumentów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest uzależniona od stwierdzenia niezgodności z prawem działań, które doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych. Zdaniem Sądu, przesłanką wystarczającą do wdrożenia wspomnianych instrumentów było bowiem wyłącznie stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniami właściciela danego gruntu a wystąpieniem niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. W ocenie Sądu fakt, że działania te zostały przez właściciela gruntu podjęte w sposób zgodny z prawem, tj. w szczególności na podstawie decyzji właściwego organu, nie znosi obowiązku zapewnienia ochrony stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, gdyż ochrona ta musi mieć pierwszeństwo przed ochroną praw właściciela gruntu, na którym podjęto działania niekorzystnie wpływające na grunty sąsiednie. Sąd I instancji uznał, że sam fakt uznania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. wykonanej przebudowy drogi za zgodną z projektem architektoniczno-budowlanym i przepisami budowlanymi oraz legitymowanie się przez Dyrektora decyzją Starosty Pułtuskiego z dnia 25 czerwca 2008 r. nr ..., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowiły przeszkody do nałożenia na Dyrektora obowiązków, zmierzających do przywrócenia pożądanego stanu stosunków wodnych na gruncie. W związku z argumentacją zawartą w skardze Sąd I instancji zaznaczył, że brak jest podstaw do zakwestionowania, jako niewystarczających, kwalifikacji osoby sporządzającej w niniejszej sprawy specjalistyczną opinię. Sąd uznał, że autor opinii dysponował niezbędną wiedzą z zakresu hydrologii, upoważniającą go do ustalenia wpływu przebudowy drogi na stosunki wodne na nieruchomościach sąsiednich w szczególności w sytuacji, w której ocena tej kwestii sprowadza się w głównej mierze do zbadania funkcjonowania odwodnienia drogi krajowej po przebudowie, tj. ustalenia, czy funkcjonujący obecnie system odwadniania drogi zapobiega temu, aby po na walnych opadach atmosferycznych woda z jezdni i pasa drogowego spływała na działkę nr .... Z powyższych względów, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Dyrektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalność stosowania przez właściwy organ instrumentów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest uzależniona od stwierdzenia niezgodności z prawem działań, które doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych, a wystarczającą przesłanką do zastosowania instrumentów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy działaniami właściciela danego gruntu a wystąpieniem niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, jak również przez niezastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 9 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej zwanej u.d.p., skutkiem czego Sąd I instancji potraktował jako nieistotną w niniejszej sprawie okoliczność odprowadzania wód opadowych z terenu własnej działki przez właściciela działki ... do rowu przydrożnego, co w konsekwencji doprowadziło do poddania ochronie wynikającej z Prawa wodnego stanu wód na gruncie powstałego wskutek nielegalnych działań właściciela działki, - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo zaistnienia określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 9 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kwestionując wyrok Sądu I instancji i nakaz zawarty w decyzji administracyjnej powołano się w skardze kasacyjnej na wyrok sygn. akt II OSK 799/11. Przytoczono fragment powyższego wyroku podnosząc, iż ochronie przewidzianej w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego podlega wyłącznie stan wody na gruncie istniejący legalnie, a działania właściciela działki sąsiedniej (zalewanej) noszą znamiona nielegalności. Z powyższego wyprowadzono tezę, iż wykonanie modernizacji drogi w oparciu o pozwolenie budowlane poprzedzone operatem wodnoprawnym, a więc wykonanie legalnych robót budowlanych tworzy dla inwestora ochronę przed stawianiem zarzutów zmiany stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich. Nie jest przede wszystkim trafne powołanie się w argumentacji skargi kasacyjnej na art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych w kontekście zarzutu odprowadzania wód opadowych przez właściciela działki ... z terenu własnej działki do rowu przydrożnego, co miałoby oznaczać nielegalnych działań właściciela działki. Zgodnie z przywołanym przepisem zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jednak na czym miałoby polegać owo odprowadzanie wody lub ścieków, a także, jakie urządzenia wymienione w przepisie miałyby być źródłem, nielegalnego zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, odprowadzania takich wód. Z całą pewnością nie mieści się w dyspozycji omawianego przepisu naturalny odpływ wód opadowych z terenu działki sąsiadującej z rowem przydrożnym, jeśli jest on wynikiem ukształtowania terenu. W takim przypadku zarządca drogi, który przy budowie drogi ukształtował jej parametry, w tym rowu, nie może stawiać skutecznego zarzutu, że wody opadowe odprowadzane są w sposób naturalny do rowu przydrożnego. Tym bardziej nie ma żadnych podstaw, aby przyjmować, że taki naturalny odpływ wód opadowych ma znamiona czynu zabronionego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Dodać też należy, że z treści powołanego na wstępie wyroku sygn. akt II OSK 799/11 wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z poglądem WSA, że można naruszyć naturalny stan wody na gruncie, jak również stan wody na gruncie wywołany zurbanizowaniem terenu, a każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana w aspekcie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przy założeniu, że stan wody na gruncie, który powstał w wyniku zurbanizowania terenu, podlega ochronie na podstawie art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, tylko wówczas, gdy jest wynikiem legalnego zagospodarowania terenu. W tym kontekście przyjęto w tamtej sprawie, i pogląd ten należy podzielić, że przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie, które jest wynikiem działań inwestycyjnych znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. Inaczej mówiąc chodzi o ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu, który może być, jako istniejący stan wody na gruncie, przedmiotem rozważań zmian tego stanu w aspekcie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jest zatem co najmniej ogromnym uproszczeniem argument zawarty w skardze kasacyjnej, że powołanie się przez inwestora na udzielone mu pozwolenie na modernizację drogi wyklucza ocenę, czy doszło do wypełnienia dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Po pierwsze nie można wykluczyć, że nawet prawidłowo wydane pozwolenie skutków, o których mowa w przepisie nie powoduje, po drugie nie można wykluczyć, że na skutek nieprawidłowego wykonania robót budowlanych do skutków takich dojść może. Z faktu zaś, że organy nadzoru budowlanego nie uznały za konieczne podejmowanie w tej sprawie działań nie wynika, że istnieje konieczność oceny, czy działania inwestora realizującego takie pozwolenie nie naruszały stosunków wodnych powodujących szkodę na gruntach sąsiednich. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zmiana stosunków wodnych na gruncie nastąpiła na skutek działań inwestycyjnych polegających na zlikwidowaniu rowu przydrożnego, który odbierał wody opadowe nie tylko z drogi, ale i z gruntów położonych obok, dalej, z zastąpienia tego rowu kanalizacją deszczową, która nie przejmuje wód opadowych z gruntów położonych obok, dalej, z ukształtowania niwelety drogi powyżej poziomu działek sąsiednich, a nadto z użycia materiałów nieprzepuszczalnych w gruncie, przez który miał być infiltrowany nadmiar wód opadowych. Dane te wynikają z opinii biegłego powołanego przez Gminę i nie zostały skutecznie zakwestionowane przez inwestora, np. przez sporządzenie kontr opinii. Nie zarzucono też w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów procesowych w sferze dowodowej. Jeśli zatem, powołując się na wyrok sygn. akt II OSK 799/11, mówi się o problematyce zaszłości infrastrukturalnych, które tworzyły ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu, to stanem takim było istnienie układu drogowego z rowem przydrożnym przejmującym wody opadowe zarówno z drogi, jak i działek sąsiednich, przed przebudową drogi, a nie, jak przedstawia to skarżący kasacyjnie organ, realizacja przez niego pozwolenia na budowę, który stan ten zmienił. Dodać też należy, że zaakceptowana przez Sąd I instancji decyzja nie nakazuje przywrócenia stanu pierwotnego, co kolidowałoby z istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, a nakazuje wykonanie urządzeń drenażowych oraz odpowiednie wyprofilowanie zjazdu na działkę ..., tak aby woda opadowa i roztopowa nie spływała na tę działkę. Reasumując tę cześć rozważań uznać należało, że omawiany zarzut nie ma usprawiedliwionej podstawy. Nie okazały się również usprawiedliwione podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo zaistnienia określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przesłanka ta upatrywana jest w nieprecyzyjnym sformułowaniu nałożonych obowiązków, ponieważ nie określono w niej ujścia wody odprowadzanej z systemu drenażowego. Po pierwsze, z treści art. 29 ust 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązkiem organu jest nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a więc określenia o wybudowanie jakich urządzeń chodzi, aby osiągnięty został skutek zniesienia szkodliwego wpływu stanu wody na grunty sąsiednie. W decyzji zaś nakazano wykonanie systemu drenażowego odprowadzającego wody opadowe wzdłuż określonych działek, w taki sposób aby jego dno znalazło się na głębokości co najmniej 0,3 m poniżej terenu tych działek. Obowiązek zatem i oczekiwany skutek zostały określone w sposób wystarczający do tego, aby zarządca drogi podjął dalsze działania własne w celu realizacji tego obowiązku. Zarzut niewykonalności decyzji, na który powołuje się skarżący kasacyjnie oznacza niewykonalność w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Niewykonalność prawna oznacza zaś niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Żadnego takiego nakazu lub zakazu skarżący kasacyjnie nie wykazał. Natomiast nie stanowią o niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1