II SA/Rz 956/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego. W podstawie prawnej decyzji SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) w zw. z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W dniu 26 kwietnia 2013 r. K. K. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m.in. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Burmistrz Miasta i Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r., nr [...] przyznał K. K. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwotach po 279 zł odpowiednio za maj, czerwiec, lipiec i sierpień 2013 r. Jako osoby biorące świadczenie organ określił K. K., K. K. oraz K. K. W uzasadnieniu wskazał, że rodzina wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i nie są zabezpieczone jej podstawowe potrzeby. Na dochód rodziny składają się świadczenia rodzinne oraz pomoc finansowa od matki skarżącej dla jej męża za opiekę nad niepełnosprawnym ojcem w łącznej wysokości 277 zł, na osobę 92,33 zł. Organ stwierdził, że dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego dlatego zasadne jest udzielnie pomocy finansowej. W odwołaniu od tej decyzji K. K. i podniosła, że w sprawie została potraktowana złośliwie. Zarzuciła, że nie otrzymała pomocy w miesiącu kwietniu. Natomiast otrzymana przez nią pomoc była w wysokości 3 zł dziennie na osobę, podczas gdy innym osobom w tych samych miesiącach przyznano stawkę 4 zł dziennie. Nadto zarzuciła, że organ rozpoznał jej wniosek z opóźnieniem. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, dlatego organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. K. podniosła, że Kolegium nie zbadało merytorycznie sprawy i nie odpowiedziało na zarzuty odwołania. Wskazała, że starała się o pomoc w ramach programu wieloletniego - pomoc państwa w zakresie dożywania. W końcowej części skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania i zwróciła się o ustosunkowanie się do nich przez Sąd. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zasadniczo z przyczyn, które wzięto pod uwagę z urzędu. Nie jest sporna sytuacja materialno-bytowa skarżącej, w tym okoliczność, że rodzina skarżącej składa się z 3 osób: jej męża, który nie ma zatrudnienia (ale utracił status osoby bezrobotnej z uwagi na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy) natomiast opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem skarżącej K. K., która studiuje stacjonarnie pielęgniarstwo na Uniwersytecie [...] oraz ich trzyletniego dziecka – K. K. Matka skarżącej za w/w opiekę przekazuje mężowi K. K. kwotę 200 zł miesięcznie. Ponadto skarżąca otrzymuje świadczenia rodzinne. Niesporne jest, iż rodzina skarżącej nie tylko nie przekracza kryterium dochodowego, ale wręcz jej dochód jest drastycznie niski i nie pozwala im na zaspokojenie najbardziej elementarnych potrzeb. Organy zresztą nie negują co do zasady potrzeby udzielenia pomocy w formie zasiłku na zakup żywności. Rzeczywiście - co podniosło SKO, decyzja wydana w niniejszej sprawie ma charakter uznania administracyjnego i organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi się liczyć z tym, że organ odmówi jej świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Rację też ma Kolegium stwierdzając, iż zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Tyle tylko, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w żaden sposób nie uzasadnił wysokości przyznawanej pomocy nie negując przy tym ani potrzeby ani konieczności jej przyznania. Po opisie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zasadne jest udzielenie pomocy w tej formie. W niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który brzmi następująco: "1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. 3. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. 4. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego". W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Takie uznanie istnieje wówczas, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Wtedy, gdy organy działają na podstawie uznania administracyjnego, to ich szczególnym obowiązkiem jest zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania i dlatego powinny wybrać rozwiązanie optymalne. Zawsze administracja jest zobowiązana mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (art. 7 k.p.a.). Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu (zob. E. Ochendowski – Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2009. Wyd. VII, str. 210-212). Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Instytucja ta godziłaby w istotę państwa praworządnego, gdyby uprawniała organ do działania według swego "widzi mi się" (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – teksty – wzory – formularze. Warszawa 1970). Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (zob. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 221/04 cbois.nsa.gov.pl). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie, czego skarżący doświadczył (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 705/12). Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej, że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej i samo spełnienie kryterium dochodowego nie zawsze jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się także interesem obywatela i interesem społecznym. W świetle powyższych zasad organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, że "wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych Ośrodka oraz ilości osób ubiegających się o pomoc". Stwierdzenie to jest jedynie wypowiedzeniem formuły ogólnej i w zasadzie to nie wiadomo jak ta okoliczność przekłada się na realia niniejszej sprawy. Takie uzasadnienie decyzji organu I instancji może wywołać wrażenie dowolności, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie, a także poczucie krzywdy i niesprawiedliwości tym bardziej, że w ogóle o tym nie wspomina organ I instancji. Burmistrz nie wyjaśnił bowiem nawet orientacyjnie jakie środki finansowe ma do dyspozycji i ile osób oczekuje pomocy ze środków pomocy społecznej. Wypada zauważyć, że w przypadku decyzji uznaniowych organ odwoławczy nie może ograniczać się wyłącznie do wyjaśnienia zasad dotyczących decyzji wydawanych w przedmiocie zasiłku celowego. Konieczne jest odniesienie tych zasad i konkretnego przepisu ustawy do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Lakoniczne przedstawienie ogólnych zasad dotyczących zasiłku celowego i konstatacja, że Kolegium nie znalazło podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji, może dodatkowo stwarzać wrażenie dowolności i braku rozważenia wszystkich okoliczności konkretnego przypadku. Zauważyć przy tym wypada, ze skarżąca nie określiła swoich oczekiwań co do wysokości oczekiwanej pomocy. Nie zwalnia to organu od obowiązku uzasadnienia dlaczego przyznaje pomoc w takiej a nie innej wysokości. Nie wyjaśniono też dlaczego nie przyznano świadczenia na miesiąc kwiecień czy jego część mimo, iż rzeczywiście wniosek został złożony w kwietniu 2013 r. Umknęło także uwadze organów, że skarżąca wniosła o przyznanie jej pomocy w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267 poz. 225 z późn. zm.). Decyzje zaś w ogóle nie nawiązują do rozwiązań w/w ustawy. W ocenie Sądu przedstawione wyżej uchybienia dotyczące uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewykluczone bowiem, że po rozważeniu sytuacji materialnej rodziny skarżącej, wysokości posiadanych środków przeznaczonych na dożywianie oraz ilości i sytuacji innych potrzebujących, świadczenie zostałoby przyznane w wyższej wysokości. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wyżej wskazano Sąd ocenia jedyne legalność zaskarżonych do niego decyzji. Najpierw organ musi więc rozstrzygnąć sprawę. Podkreślić jednak trzeba, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonych decyzji, nie jest natomiast uprawniony do nakazania organom konkretnego rozstrzygnięcia sprawy - w tym wypadku zgodnego z oczekiwaniem skarżącej. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy rozpatrzą ponownie wniosek mając na uwadze wyżej wskazane reguły dotyczące instytucji uznania administracyjnego oraz zasady ogólne wyrażone w art. 2 i 3 u.p.s. oraz ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i wydadzą decyzje, które zostaną prawidłowo i przekonująco uzasadnione.