III SA/Kr 76/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 29 listopada 2012 r., znak: [...], Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 88 ust. 1 i 4, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r. nr 100, poz. 918, ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2012 r. o uchyleniu decyzji Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z dnia [...] 1998 r. oraz o cofnięciu R. S. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] 1998 r. R. S. - funkcjonariusz w służbie stałej - od dnia 18 lipca 1997 r. - pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Policjant wspólnie z rodziną (żoną i trojgiem dzieci) zamieszkuje w miejscowości J nr [...], w domu jednorodzinnym, którego jest właścicielem. Powierzchnia mieszkalna tego domu wynosi 90 m2, czyli na jednego członka rodziny przypada 18 m powierzchni mieszkalnej, co oznacza, że posiadany i zajmowany dom zaspokaja w pełni przysługujące policjantowi 5 norm zaludnienia (tj. powierzchnię w przedziale 35 - 50 m2 pokoi). Miejscowość J była przyjęta jako miejscowość niepobliska do miejsca pełnienia służby, gdyż według dołączonych przez policjanta rozkładów jazdy publicznych środków transportu, czas przejazdu w obie strony przekraczał 2 godziny. Ta okoliczność stanowiła podstawę do przyznaniu mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 6 czerwca 2012 r. zainteresowany złożył w Komendzie Powiatowej Policji oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym poinformował, że czas przejazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem nadal przekracza w obie strony 2 godziny. Zgodnie z oświadczeniem policjanta, dojeżdża on do służby za pośrednictwem usług PKS B i BUS [...]. W przypadku służby na pierwszą zmianę (w godz. 8-16), czas przejazdu w obie strony wynosi 100 minut (wyjazd do służby z J o godz. 6:50, przesiadka w K o godz. 7:26 i dojazd do P o godz. 7:55, powrót ze służby z P 16:25, dojazd do K o godz. 17:00, brak połączenia z J). W przypadku innych godzin służby, tj. w godz. 14 - 22 i 18 - 2, w ogóle nie można ustalić czasu przejazdu, gdyż brak jest połączeń powrotnych ze służby do miejsca zamieszkania. W dniu [...] 2012 r. Komendant Powiatowy Policji wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z dnia [...] 1998 r. o przyznaniu R. S. równoważnika za brak lokalu i cofnął funkcjonariuszowi uprawnienie do tego świadczenia. Jako podstawę wydania tej decyzji organ I instancji przyjął przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia: "równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają domu jednorodzinnego, (...), będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji". Od tej decyzji R. S. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż jego zdaniem nadal spełnia ustawowe przesłanki do przyznania przedmiotowego równoważnika. Skarżący zarzucił organowi I instancji błędną interpretację przepisów art. 88 ustawy o Policji, określającego miejscowość pobliską poprzez uznanie, że J są miejscowością pobliską dla P. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., znak: [...], Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, "miejscowością pobliską (...), jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe." W związku z wykazywanym przez policjanta brakiem połączeń powrotnych do miejsca zamieszkania, organ przeanalizował ilość służb na poszczególne zmiany pełnione przez funkcjonariusza w latach 2009 - 2012. Z analizy tej wynika, że proporcjonalnie najwięcej służb policjant pełnił w godzinach od 8 do 16. Organ przeanalizował jednocześnie obowiązujące rozkłady jazdy publicznych środków transportu i ustalił, że istnieje bezpośrednie (bez żadnej przesiadki) połączenie pomiędzy J i P, umożliwiające dotarcie do służby i powrót do domu. W wariancie dojazdu przyjętym przez organ, czas przejazdu w obie strony wynosi łącznie 54 minuty (zgodnie z rozkładem jazdy przewoźnika "M" M. W.). W tym wariancie wyjazd do służby jest o godz. 5:58, przyjazd do P o godz. 6:25, a po służbie wyjazd z P o godz. 17:00, a dojazd do J o godz. 17:27. Tym samym czas oczekiwania na podjęcie służby po przyjeździe do P wynosi 35 minut, a czas na rozpoczęcie powrotu do domu 60 minut. Niemniej jednak, nawet przyjmując wariant podany przez policjanta, czas przejazdu publicznymi środkami transportu zbiorowego w obie strony wynosi 100 minut, a więc mniej niż 2 godziny i nie ma tu znaczenia, że policjant nie dociera bezpośrednio do miejscowości zamieszkania, a wyłącznie do K. W tym wariancie ostatnim przystankiem publicznego transportu zbiorowego jest K i czasu dotarcia z K do J nie dolicza się niezależnie od środka komunikacji, którym policjant się posługuje. Odległość między K, a J wynosi 1400 m, a czas pieszego przejścia to 20 minut. Nawet przy przyjęciu konieczności pieszego przebycia ostatniego odcinka podróży, łączny czas przejazdu nie przekroczy 2 godzin. Dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia niezbędne było przyjęcie wariantu podróży, który obejmie zarówno miejscowość zamieszkania policjanta jak również miejsce pełnienia służby, a także umożliwi dotarcie do służby na czas i powrót po służbie do domu. Jedynym spełniającym te warunki wariantem przejazdu jest ten zaproponowany przez organ. W ocenie organu odwoławczego, trafnie wskazał organ I instancji, że nie jest możliwe odmienne przyjęcie sposobu przejazdu, gdyż powodowałoby to sytuację, że jednego dnia tego samego miesiąca policjant spełniałby warunki do otrzymania równoważnika, a innego warunków by nie spełniał. To z kolei pociągnęłoby za sobą konieczność naprzemiennego przyznawania i cofania uprawnień do równoważnika, co godziłoby w pewność obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję R. S. wniósł o jej uchylenie, wskazując, że wyliczenie czasu służby na podstawie grafiku nie odzwierciedla stanu faktycznego w pełni, bowiem organy oparły je wyłącznie na liczbie służb z I zmiany. Tymczasem przykładowo w 2009 r. służb na I zmianę (godz. 8-16) było 47, podczas gdy służb na II i III zmianę (godz. 14-22 i 18-2) – 52. W tym czasie możliwości dojazdu środkami komunikacji publicznej są znacznie ograniczone, a po godz. 20 brak ich w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wskazał ponadto, że dla przyjęcia wniosku, że J są miejscowością pobliską dla P nie może mieć znaczenia odległość między tymi miejscowościami (ok. 21 km), ani czas jej pieszego przebycia (ok. 5 godz. w jedną stronę), skoro dostępne jest dogodne połączenie transportem publicznym w czasie nieprzekraczającym 2 godzin, o którym mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych względów niż okoliczności w niej podniesione. W podstawie prawnej kontrolowanych decyzji organy Policji powołały artykuły 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm., zwanej dalej ustawą o Policji) a także § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r. nr 100, poz. 918, ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego). Zgodnie z art. 97 ust. 5, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, zatem, że załatwienie sprawy w przedmiocie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, uregulowanej w art. 94 ustawy o Policji, jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Zwrócić należy uwagę na okoliczność, że nie każdy funkcjonariusz Policji może się ubiegać o tego rodzaju pomoc finansową. Przysługuje bowiem ona tylko tym z nich, pozostających w służbie stałej, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Aby ubiegać się o tego rodzaju pomoc funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek i spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. Dopiero z chwilą wydania decyzji powstaje zatem jego prawo podmiotowe do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Decyzja ta ma więc konstytutywny charakter, bo tworzy ona nowe uprawnienia po stronie danego funkcjonariusza Policji. W rozpatrywanej sprawie prawo podmiotowe skarżącego do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, jako funkcjonariusza Policji, zostało ukształtowane władczo decyzją Komendanta Rejonowego Policji nr [...] z dnia [...] 1998 r. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją jednakże z dnia [...] 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji uchylił tę decyzję i cofnął skarżącemu uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Istotnie, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego daje możliwość wydania decyzji o cofnięciu dotychczas przyznanego równoważnika w sytuacji, jak stanowi, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, lub zmienił się jego stan rodziny, albo zaszła któraś ze wskazanych w § 6 przesłanek. W ocenie Sądu nie ulega jednakże najmniejszym wątpliwościom, że decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja utrzymująca ją w mocy, wydane na podstawie art. 92 ust. 1 w zw. ze wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mają charakter konstytutywny. Nie tylko, że zmieniają one istniejący dotąd stosunek prawny, to jeszcze spowodowały jego ustanie. W takim stanie rzeczy, ze względu na swoją istotę, mogły wywołać jedynie skutki na przyszłość (ex nunc), a nie jak to uczyniły organy Policji wstecz (ex tunc), cofając skarżącemu dotychczas przyznane uprawnienie. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Pięciu Sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OPK 21/2001, ONSA 2002/3, poz. 105, decyzja konstytutywna może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna. Wydanie zatem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Nadmienić należy, że może dojść do zmiany lub uchylenia poprzednio wydanej decyzji. Zaznaczyć jednak należy, że samodzielnej podstawy do wydania tego rodzaju decyzji nie może też stanowić tylko art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267; por. m. in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn.. akt II SA/Łd 1390/11, LEX nr 1114120). Muszą bowiem zostać spełnione przewidziane ku temu w przepisach ustaw odrębnych przesłanki, a decyzja tego rodzaju może wywoływać swoje skutki tylko i wyłącznie na przyszłość. Nie może być akceptowane takie działanie organów Policji, jak w tym przypadku, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji składał od złożenia wniosku załatwionego decyzją o przyznaniu mu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe niezmienione w swej treści oświadczenia mieszkaniowe, dopiero w 2012 r. organy Policji ustalają, jak stwierdziły, brak przesłanek do przyznania mu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe po zweryfikowaniu dotychczas składanych oświadczeń mieszkaniowych i innych zebranych w tym zakresie dokumentów z lat 2009 do 2012. Jeżeli organy Policji wykażą, że doszło do pobrania nienależnego równoważnika, to kwestie te reguluje § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja wydana na jego podstawie ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający stan prawny i zapada w zupełnie odrębnym postepowaniu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2008 r., sygn.. akt I OSK 138/07, LEX nr 466046). Podkreślić jednakże należy, że organy, co już zaznaczono, muszą ustalić zaistnienie przesłanek wskazanych w § 7 ww. rozporządzenia bez cienia żadnych wątpliwości, wykazując, iż funkcjonariusz nie poinformował o istotnych zmianach lub podał nieprawdziwe dane w oświadczeniu mające wpływ na przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, albo doszło do uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej równoważnik. W tym stanie rzeczy, W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.