II SA/Rz 926/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi Spółki A. Sp. z o.o. (zwana dalej Spółką) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] siepania 2012 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. sp. z o.o. skierowała do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę: placu parkingowego do 70 miejsc postojowych wraz z drogą wewnętrzną, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1900/2 i 1904/2 położonych w T. przy ul. S. i ul. P., jako rozbudowa placu parkingowego zlokalizowanego na działkach 3695/2 i 1899/3 dla potrzeb Centrum Handlowo-Usługowego. Po rozbudowie ilość miejsc parkowych do 421. Spółka zarzuciła opisanej decyzji Prezydenta naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.), przez wydanie decyzji mimo istnienia obwiązującego dla tych nieruchomości w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 21 maja 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zespołu miast T. – S. (Dz. U. Województwa [...] z 1997 r., Nr 13, poz. 184). Po rozpatrzeniu powyższego wniosku SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku, Spółka nie była stroną postępowania. Podało, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje działanie w interesie uczestników obrotu, gdyż nie może być utożsamiane z istnieniem własnego interesu prawnego podmiotu będącego wnioskodawcą. Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wszczęte na wniosek złożony przez Spółkę, nie będącą stroną postępowania zakończoną w/w decyzją Prezydenta. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła do SKO Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowienia SKO i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta. Po rozpoznaniu tego wniosku, SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko jak w swoim poprzednim postanowieniu i wskazało, że dla ustalenia interesu prawnego Spółki w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, winno być wykazanie interesu prawnego, które polegać ma na wskazaniu przez wnioskodawcę naruszenia w tym zakresie jego interesu prawnego, co jest równoznaczne ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie będzie związane z realizacją przedsięwzięcia objętego decyzją ostateczną. Kolegium wskazało, że tego wnioskodawca nie uczynił. Jednocześnie powtórzyło, że akcentowane przez Spółkę działanie w interesie uczestników obrotu, nie może być utożsamiane z istnieniem własnego interesu prawego podmiotu będącego wnioskodawcą. Interesu prawnego nie uzasadnia toczące się postępowanie cywilne. A. sp. z o.o. wniosła na opisane postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia w całości i połączenia niniejszej sprawy ze skargą Spółki na postanowienie SKO z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] (objętej sygn. akt II SA/Rz 927/13). Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. przez uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym został wykazany jej interes prawny, uzasadniający udział w tym postępowaniu, a w szczególności legitymację prawną do złożenia wniosku o stwierdzanie nieważności decyzji, 2) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej ustawą – Prawo budowlane), przez przyjęcie, że powyższa regulacja może mieć zastosowanie jako wytyczna do oceny kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, 3) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 156 i art. 157 k.p.a. przez nie wyjaśnienie okoliczności przedstawionych w piśmie skarżącego z dnia 4 lutego 2013 r. – mogących uzasadniać wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu i uprawdopodabniających przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji oraz przez brak wnikliwego zbadania statusu skarżącej jako strony w tym postępowaniu, 4) art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. przez brak wszczęcia postępowania z urzędu mimo uprawdopodobnienia żądania skarżącej przesłanki będącej podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy uprawdopodobnienie w żądaniu podmiotu, któremu nie można przypisać statusu strony, winno spowodować wszczęcie postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skarżąca spółka powołała się na stanowisko sądów administracyjnych, że krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Spółka stwierdziła, że swój interes prawny wywodzi z art. 390 § 2 k.c. (gdyż zawarła w formie aktu notarialnego z adresatem decyzji - przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości z dnia 17 grudnia 2009 r. wraz z późniejszymi zmianami do tej umowy). Uzyskanie decyzji zgodnie z zapisami zawartej umowy było jednym z warunków nabycia nieruchomości przez skarżącą, dlatego też jej byt prawny ma istotne znaczenie z punktu widzenia praw i obowiązków z tej umowy wynikających. Nadto skarżąca wskazała, że jej interes prawny w sprawie wynika z art. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1759 ze zm.) oraz konieczności ustalenia statusu prawnego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, iż SKO wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie SKO nie narusza prawa, przez co skarga Spółki została oddalona. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego artykułu, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczy kwestii posiadania interesu prawnego przez Spółkę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy. Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, że nie przysługuje jej status stron. Na tym stanowisku, Kolegium oparło postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Według Organu, brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia zastosowanie wobec zgłoszonego przez Spółkę żądania art. 61 § 1a k.p.a. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od ustawy – Prawo budowlane, nie definiuje na swe potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się stanowisko, iż przymiot strony przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek inwestowanych oraz tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 592/07; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 255/08, LEX nr 519837). Jednocześnie zauważa się, że w zasadzie przymiot stron postępowania przysługuje, tym podmiotom których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestowanym. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji (np. znaczące oddziaływanie na środowisko naturalne), który nie jest zawsze ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166, oraz z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). W aktualnym stanie prawnym wniesienie podania przez podmiot nie będący stroną nie powoduje automatycznie wszczęcia procesu jurysdykcyjnego. Według art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że o posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 K.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z faktu zawarcia umowy przedwstępnej nieruchomości, której ta decyzja dotyczy. W tym celu strona powołuje się na przepis art. 390 § 1 k.c., który stanowi: Jeżeli strona zobowiązana do zawarcia umowy przyrzeczonej uchyla się od jej zawarcia, druga strona może żądać naprawienia szkody, którą poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy przyrzeczonej. Strony mogą w umowie przedwstępnej odmiennie określić zakres odszkodowania. Należy dodać, że umową przedwstępną jest umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (art. 389 § 1 k.c.). W niniejszej sprawie jest istotne, że skutkiem zawartej umowy przedwstępnej nie jest nabycie prawa rzeczowego lecz powstanie stosunku obligacyjnego. Ponieważ Spółka nie dysponuje nieruchomością, której mogłyby dotyczyć skutki decyzji o warunkach zabudowy, to trafne jest uznanie przez SKO braku legitymacji procesowej do kwestionowania tego aktu przez skarżącą. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. czyli potrzeba ochrony prawnej nie ma charteru potencjalnego jak i hipotetycznego. Potrzeba ta musi istnieć w chwili, w której podmiot domaga się od organu czynności ochronnych w tym przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Umowa przedwstępna rodząc tylko ekspektatywę prawa rzeczowego, pozwala mówić o hipotetycznym a nie o konkretnym interesie prawnym skarżącej strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...]. Taki interes nie kwalifikował Spółki jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie jest też trafne wywodzenie interesu prawnego z treści art. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu ruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1759 ze zm.), skoro w ogóle nie doszło do nabycia przedmiotowej nieruchomości. Jeszcze raz należy podkreślić, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za stronę postępowania należy uznać podmiot, któremu do nieruchomości objętej oddziaływaniem inwestycji przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Sąd w niniejszym składzie przyjmuje za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1787/10, LEX nr 1096819, iż nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia pewnych uprawnień, mogących następnie stać się źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Według Sądu, SKO stwierdzając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez Spółką niemającą w tym postępowaniu statusu strony, legalnie odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jej wniosek w formie postanowienia. Taki sposób działania Kolegium znajduje umocowanie w art. 61a § 1 k.p.a. W tych okolicznościach nie można zarzucać SKO, iż nie zbadało czy decyzja Prezydenta Miasta [...] obarczona jest jedną wad z art. 156 § 1 k.p.a. na wniosek Spółki. Nawet wówczas gdyby SKO nie rozważyło wszczęcia postępowania z urzędu, to nie oznaczałaby to naruszenia prawa w tym art. 157 § 2 K.p.a. Kontrola Sądu jest w tym wypadku ograniczona do zbadania podstaw formalnych i materialno - prawnych postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W toku rozpoznawania skargi Spółki, WSA nie dopatrzył się innych niż podnoszone w jej treści naruszeń prawa materialnego i procesowego. Powyższe przyczyny zadecydowały o oddaleniu skargi Spółki na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.