II OSK 696/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 926/13 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w K. (dalej zwanej: Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z [...] sierpnia 2012 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę: placu parkingowego do 70 miejsc postojowych wraz z drogą wewnętrzną, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w [...], jako rozbudowa placu parkingowego zlokalizowanego na działkach [...] dla potrzeb Centrum Handlowo-Usługowego. Postanowieniem z [...] marca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku, Spółka nie była stroną postępowania. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy postanowienie z [...] marca 2013 r. Skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że swój interes prawny wywodzi z art. 390 § 2 k.c., ponieważ zawarła w formie aktu notarialnego z adresatem decyzji przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości z 17 grudnia 2009 r. Uzyskanie decyzji zgodnie z zawartą umową było jednym z warunków nabycia nieruchomości przez skarżącą Spółkę, dlatego też jej byt prawny ma istotne znaczenie z punktu widzenia praw i obowiązków z tej umowy wynikających. Ponadto skarżąca Spółka wskazała, że jej interes prawny w sprawie wynika z art. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1759 ze zm.) oraz konieczności ustalenia statusu prawnego nieruchomości. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skutkiem zawartej umowy przedwstępnej, na którą powołuje się Spółka, nie jest nabycie prawa rzeczowego, lecz powstanie stosunku obligacyjnego. Spółka nie dysponuje nieruchomością, której mogłyby dotyczyć skutki decyzji o warunkach zabudowy, stąd też należy uznać, że nie posiada legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji z tym przedmiocie. Sąd I instancji podkreślił, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie ma charakteru potencjalnego jak i hipotetycznego. Umowa przedwstępna stwarza tylko ekspektatywę prawa rzeczowego, pozwala mówić o hipotetycznym, a nie o konkretnym interesie prawnym skarżącej Spółki w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Tarnobrzega. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest też trafne wywodzenie interesu prawnego z treści art. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, skoro nie doszło do nabycia przedmiotowej nieruchomości. W świetle przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za stronę postępowania należy uznać podmiot, któremu do nieruchomości objętej oddziaływaniem inwestycji przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Nie można wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który daje jedynie możliwość nabycia pewnych uprawnień, mogących następnie stać się źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że krąg stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tożsamy z kręgiem stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Spółki, na skutek tego Sąd I instancji błędnie przyjął, że sam fakt nieprzysługiwania Spółce prawa do nieruchomości przesądza o braku interesu prawnego Spółki w niniejszej sprawie w związku z jego potencjalnym i hipotetycznym charakterem. W ocenie skarżącej Spółki, umowa przedwstępna zawarta w formie aktu notarialnego uzasadnia interes prawny Spółki jako wynikający ze stosunków cywilnoprawnych. Po drugie, błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 390 § 1 k.c. oraz art. 389 § 1 k.c., która nie uwzględniła, że przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę uzasadniającą istnienie interesu prawnego Spółki. Po trzecie, niezastosowanie art. 28 k.p.a. w związku z art. 390 § 2 k.c. Po czwarte, błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 1 oraz w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, polegającą na nieuwzględnieniu, że przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę uzasadniającą istnienie interesu prawnego Spółki. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2013 r. Spółka wniosła także o orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w poddanym kontroli stanie faktycznym tej sprawy, Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 390 § 1 k.c. jak i art. 389 § 1 i § 2 k.c. odnośnie braku posiadania przez skarżącą Spółkę interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Tarnobrzega z [...] sierpnia 2012 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wynika to z tego, co także Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest przecież nabycie prawa rzeczowego np. prawa własności tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Oznacza to, że umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, stad brak jest wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Natomiast art. 389 § 1 k.c. stanowi tylko, że umowa przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia umowy (umowa przedwstępna) powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Z kolei przepisy art. 390 § 1 i § 2 k.c. regulują skutki prawne braku zawarcia umowy przyrzeczonej przez stronę zobowiązaną. Oznacza to, że przepisy art. 389 § 1 k.c. w związku z art. 390 § 1 i § 2 k.c., które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego z których strona skarżąca może wywodzić w tej sprawie swój interes prawny, jak to byłoby w przypadku przepisu art. 140 k.c. Stąd w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 389 § 1 k.c. i art. 390 § 1 i § 2 k.c., z której wynika, że skarżąca Spółka nie posiada wymaganego w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. interesu prawnego do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego. Po drugie, Sąd I instancji również prawidłowo stwierdził, że takiego interesu prawnego skarżąca Spółka nie może wywodzić z dyspozycji art. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, ponieważ w istocie nie nastąpiło w tym przypadku nabycie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą Spółkę, lecz tylko zawarcie umowy przedwstępnej. Ponadto Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że strona skarżąca nie może w żadnym przypadku wywodzić swojego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a., jeżeli konkretny przepis prawa materialnego stwarza tylko możliwość nabycia w przyszłości pewnych uprawnień, a więc które dopiero mogą stać się źródłem jej interesu prawego w przyszłości w danym postępowaniu administracyjnym. Należy także przypomnieć, że cechami takiego interesu prawnego jest to, że jest on nie tylko indywidualny i konkretny, lecz także aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie ma oparcie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania danego przepisu prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.