II SA/Po 677/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) r. o numerze (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), Prezydent Miasta K., na podstawie art. 54 w zw. z 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego przeznaczonego do składowania opakowań i narzędzi na terenie położonym w K. przy ul. (...) oraz przy (...) i (...), oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...), (...), (...) i (...) (obręb [...]). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia (...) sierpnia 2012 r. S. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Jak wyjaśniono, w ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono analizę funkcji i cech zagospodarowania, która wskazała na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego przeznaczonego do składowania opakowań i narzędzi. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G. wnosząc o jej uchylenie. Jak wyjaśniono ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organ dopuścił możliwość usytuowania planowanego budynku magazynowego przy granicy działki (...) i (...) (punkt II ust. 1 lit. b decyzji z dnia (...) listopada 2012 r.). Skarżący zarzucał, iż w granicy budynku, którego lokalizację określa decyzja o warunkach zabudowy, położony jest budynek skarżącego posiadający w granicznej ścianie otwór drzwiowy i okienny. Decyzją z dnia (...) marca 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie przedstawiono wyniki przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania konkludując, że planowana inwestycja jest zgodna z zastaną funkcją terenu. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że usytuowanie budynku magazynowego na tyłach posesji odwołującego nie wymagało ustalenia obowiązującej linii zabudowy, jak też szerokości elewacji frontowej oraz wysokości jej górnej krawędzi. Podniesiono, że ustalona w decyzji możliwość usytuowania projektowanego budynku przy granicy działek sąsiednich (...) oraz (...) będzie podlegała weryfikacji na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, kiedy to właściwy organ architektoniczno – budowlany będzie badał, czy wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie budynku jest zgodne z wymogami określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Kolegium podkreśliło wreszcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, jak i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. i A. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi odniesiono się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, wskazując, że w ich świetle niedopuszczalna jest lokalizacja projektowanego budynku w granicy z działką sąsiadującą, na której to granicy pobudowany jest budynek posiadający w graniczącej ścianie otwór drzwiowy i okienny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego przeznaczonego do składowania opakowań i narzędzi na terenie położonym w K. przy ul. (...) oraz przy (...) i (...), oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr (...), (...), (...) i (...) (obręb [...]). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać, że istota zawisłej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest dopuszczenie zabudowy w granicy z nieruchomością sąsiadującą. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu właściwy organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, decyzja ta określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej powyżej ustawy) oraz linie zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, linia zabudowy ogranicza teren projektowanej inwestycji ale tylko od strony drogi publicznej, nie zaś od strony działek sąsiednich. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwraca się uwagę, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1512/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, Baza NSA). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. NSA trafnie stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 6, Warszawa 2011, s. 454) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Równocześnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, wyjaśniono, że z przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" (por. M. Bator, Nowe Zeszyty Samorządowe 2010, Nr 6, poz. 105). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy uznać należało, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie budynku w granicy działki inwestora z działką skarżących na wysokości budynku mieszkalnego z otworem drzwiowym oraz otworami okiennymi, co wynika z części graficznej decyzji pierwszej instancji, nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Powyższa sprzeczność z prawem ma charakter istotny, a zatem nie pozwala pozostawić kwestionowanych decyzji w obrocie prawnym. Ponadto znaczenie owego sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia dla treści całej zaskarżonej decyzji jest na tyle istotne, że uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. W tym miejscu podkreślić należy, że wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Stąd niedopuszczalna jest sytuacja, która ma miejsce w niniejszej sprawie, że naniesione na załączniku graficznym do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z jedynym możliwym posadowieniem obiektu budowlanego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.