II OSK 2065/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1166/09 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2009 r. nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz A.D. kwotę 1210 (słownie: tysiąc dwieście dziesięć złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje Wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji garażu blaszanego na części działki nr [...], położonej w T. przy ul. P. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Burmistrz Miasta T. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji wskazano, że planowany obiekt będzie miał około 6 metrów szerokości elewacji frontowej oraz około 2,5 metrów wysokości oraz zlokalizowany zostanie w granicy lub w odległości minimum 1,5 metrów od granicy z działka sąsiednią. Organ stwierdził, że teren pod planowaną inwestycję nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie wymaga żadnych uzgodnień. Podkreślił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, co w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), oznacza budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Planowana inwestycja usytuowana będzie z tyłu istniejącego budynku i tym samym nie naruszy istniejącej linii zabudowy. Zatem nie ustalono nowej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej działki nr [...] A.D., zarzucając naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 12, § 13 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a także art. 7, 10, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Odwołujący się zakwestionował usytuowanie przedmiotowego garażu w pobliżu granicy jego nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji wydana została na podstawie analizy cech i funkcji, sąsiadującej zabudowy sporządzonej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto, w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaś jej projekt sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia i wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów. Załącznikiem do decyzji uczyniono też wyniki analizy, zawierające część graficzną i tekstową, a uzasadnienie rozstrzygnięcia jest szczegółowe i wyczerpujące. W skardze na powyższą decyzję A.D. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu. Stwierdził również, że w granicy jego działki usytuowano już 5 budynków gospodarczo-garażowych, zaś inwestor ma możliwość rozbudowy budynku o tej funkcji w głąb własnej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki dopuszczające wydanie decyzji dla spornej inwestycji określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zachowana został zasada tzw. dobrego sąsiedztwa wynikająca z pkt 1 tego przepisu, której istota sprowadza się do kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Spełniony został także wymóg kontynuacji funkcji zabudowy rozumiany jako sposób użytkowania obiektów budowlanych. Sąd stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., bowiem przepis ten określa długość obiektu na odcinku przylegania do granicy. W zaskarżonej decyzji mowa zaś jest o szerokości elewacji frontowej planowanego obiektu. Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 powyższego rozporządzenia możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy bądź w odległości 1,50 metra, przewidziana w decyzji ustalającej warunki zabudowy, musi mieć oparcie w wynikach analizy terenu, a więc wynikać z faktu istnienia już tak zlokalizowanych budynków o określonej funkcji. W niniejszej sprawie analiza wykazał zaś istnienie budynków gospodarczo-garażowych w granicy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.D. zarzucając naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) przez błędną wykładnię przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. polegającą na przyjęciu, iż w zabudowie jednorodzinnej dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu, bezpośrednio przy granicy bądź w odległości co najmniej 1,50 metra od granicy, pomimo przekroczenia 5,5 metra długości ściany budynku bądź garażu od strony granicy działki, jeżeli jest to przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a/-c/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15), z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707 i z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, niepubl.). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. NSA trafnie stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę". Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 452) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to "organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym". Z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o zabudowie wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej: p.b.). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władcza rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" (por. M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105). Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła, iż zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie garażu bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką skarżącego lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego. Przepis § 12 ust. 2 wymienionego rozporządzenia dotyczy sytuowania budynku określonego w ust. 1 pkt 2 tegoż § a nie garażu, którego dotyczy przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. najistotniejsze jest jednak to, że powołany przepis § 12 ust. 2 jest sprzeczny z ustawami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z prawem budowlanym. Dlatego Sąd, będąc związany ustawą a nie sprzecznym z nim rozporządzeniem wykonawczym, mógł odmówić zastosowania tego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być dokonana przez Sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której ten przepis może być zastosowany (w tej kwestii – szczegółowe wywody w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 września 2009 r., I OSK 152/09). Z przedstawionych wyżej powodów Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podzielił poglądu zawartego w wyroku NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08 (Lex nr 562895), w którym dopuszczono rozstrzyganie o usytuowaniu obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżony wyrok zapadł więc z obrazą prawa materialnego. Dlatego NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji. Zgodnie z art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje, na które składają się poniesione opłaty sadowe oraz wynagrodzenie za udział adwokata.