II GSK 948/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Zofia Przegalińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1774/13 w sprawie ze skargi J. B. [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz J. B. [...] 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1774/13, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę J. B. - Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo-Usługowe "P." na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione i uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za naruszenie warunku 2.2.2. koncesji udzielonej w dniu [...] czerwca 2004 r. na obrót paliwami ciekłymi poprzez wprowadzenie do obrotu benzyny bezołowiowej PB95, niespełniającej wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 192, poz. 1969). Od tej decyzji przedsiębiorca wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt [...] oddalił odwołanie. Przedsiębiorca wniósł apelację do Sądu Apelacyjnego w W., który wyrokiem z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt [...] ją oddalił. W związku z uprawomocnieniem się decyzji, Prezes URE pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. wezwał przedsiębiorcę do dokonana wpłaty naliczonej kary na konto właściwego Urzędu Skarbowego. Przedsiębiorca nie zrealizował dobrowolnie obowiązku uiszczenia kary, dlatego Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezesa URE w dniu [...] lutego 2013 r., wszczął wobec niego postępowanie egzekucyjne. Skarzący pismem z dnia 6 marca 2013 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego. Zarzucił przedawnienie kwoty dochodzonej na podstawie powyższego tytułu wykonawczego, niesłuszne naliczenie odsetek za zwłokę od dochodzonej kwoty oraz nieprzesłanie zobowiązanemu upomnienia zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.) Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Prezes URE uznał powyższe zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione, podnosząc, iż decyzja Prezesa URE z dnia [...] grudnia 2006 r. jest decyzją prawomocną od dnia [...] września 2008 r., co skutkuje tym, że przedawnienie należności może nastąpić z końcem 2013 r. (art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa /Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.; dalej: O.p./). Organ administracji wywiódł również możliwość naliczania odsetek za zwłokę od niezapłaconej kary pieniężnej oraz dodatkowo wyjaśnił, że wysokość kary pieniężnej została określona w decyzji administracyjnej. Ponadto należność wynika z treści orzeczenia i jest to wystarczająca przesłanka zwolnienia wierzyciela z obowiązku przesyłania upomnienia zobowiązanemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że postanowienie będące przedmiotem kontroli narusza przepisy prawa, w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 70 O.p. Zdaniem Prezesa URE z dniem uprawomocnienia się wyroku z dnia 23 września 2008 r. (sygn. akt [...]) oddalającego apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalającego odwołanie zobowiązanego uprawomocniła się również decyzja Prezesa URE nakładająca na przedsiębiorcę karę pieniężną, a zatem od tego dnia należy liczyć upływ terminu płatności, o którym mowa w art. 70 § 1 O.p. Według Prezesa URE bieg terminu przedawnienia zapłaty kary pieniężnej należy zatem liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, tj. od 31 grudnia 2008 r. Stanowisko to w ocenie Sądu jest nieuprawnione. Do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 O.p., przepisy działu III O.p., w tym m.in. art. 70 O.p., zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. Skoro zatem przedmiotowa sankcja karnoadministracyjna przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary pieniężnej (art. 70 § 1 O.p.), to początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary pieniężnej. Również decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie do art. 47 § 1 O.p. termin płatności kary wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Wykonalność decyzji w trybie egzekucyjnym, nie zakreśla początku biegu terminu płatności należności nią ustalonej. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa URE nie wstrzymuje wykonania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Zgodnie jednak z art. 47952 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. Nr 43, poz. 296, ze zm., dalej: k.p.c.) strona, która wniosła odwołanie, ma możliwość uzyskania ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje jednakże wstrzymania biegu terminu płatności należności, bowiem, jak trafnie wskazuje skarżący, decyzja nakładająca obowiązek weszła do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu nieuprawniony jest pogląd Prezesa URE, iż w sytuacji długotrwałego postępowania odwoławczego skutkowałoby to również niemożnością egzekwowania wykonania decyzji po zakończeniu postępowania sądowego, a co za tym idzie skutkowałoby bezprzedmiotowością tego postępowania. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący obowiązku doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązek doręczenia upomnienia nie dotyczy sytuacji, gdy należność pieniężna określona została w orzeczeniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie treści art. 70 O.p. w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż bieg pięcioletniego terminu przedawnienia upłynął z końcem 2011 roku; b) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 47 § 1 O.p. w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że termin płatności zobowiązania publicznoprawnego - kary pieniężnej nałożonej przez Prezesa URE wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość; c) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie treści art. 47952 k.p.c. poprzez przyjęcie, iż decyzja Prezesa URE z dnia [...] grudnia 2006 r. jest wykonalna pomimo wniesienia odwołania oraz braku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności; d) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy przedsiębiorca nie wykazał, iż postępowanie Prezesa URE dotknięte było wadami, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postawienia, a tym samym uznanie, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelną zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno wniosków skargi kasacyjnej, jak i jej podstaw. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. niedopuszczalne. W razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych. Co do zasady, dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych – w toku postępowania – za podstawę zaskarżonego orzeczenia umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że skargę kasacyjną oprzeć można na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga zatem wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został oparty wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi. Wobec tak postawionego zarzutu należy wyjaśnić, że można zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania, jednak należy wykazać, że sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie organu narusza przepisy postępowania bądź odnajdując te błędy niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania powyższym warunkom nie odpowiada, a to oznacza, że nie może być uwzględniony. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w pierwszej kolejności art. 70 Ordynacji podatkowej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, wskazujące, że do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. W art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przyjęto zasadę, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się (wygasa) z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin przedawnienia zobowiązania podatkowego zaczyna biec od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, czyli z pierwszym dniem następnego roku, a kończy się z upływem 5 lat. Termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza zatem termin płatności tegoż zobowiązania. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie do art. 47 Ordynacji podatkowej termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Jak wyżej zaznaczono termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza termin płatności tego zobowiązania z zastrzeżeniem jednak instytucji zawieszenia i przerwania biegu przedawnienia, które wpływają na końcowy termin przedawnienia. W art. 70 § 2 Ordynacji podatkowej określono przypadki, w których bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W § 6 art. 70 Ordynacji podatkowej określono natomiast przypadki, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. W przedstawionej argumentacji strona skarżąca odwołuje się do treści art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, co oznacza, że dopiero prawomocne rozstrzygnięcie Sądu oddalające bądź zmieniające decyzję pociąga za sobą skutek wykonalności. Tym samym strona skarżąca sugeruje, że wstrzymanie wykonania decyzji na skutek wniesienia odwołania wpływa na bieg terminu przedawnienia. Poglądu tego nie można podzielić w świetle przytoczonych wyżej przepisów art. 70 § 2 i § 6 Ordynacji podatkowej. Wymienione w tych przepisach przypadki nierozpoczęcia, zawieszenia i przerwania biegu terminu przedawnienia nie obejmują wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.