I OSK 2351/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1828/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1828/12 oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 25 maja 2012 r. J. W. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Gorlicach wniosek o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów rehabilitacji, na leki oraz na wyżywienie i wodę pitną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy Gorlice przyznał J. W. zasiłek okresowy w wysokości 140,18 zł miesięcznie od 1 maja 2012 r. do 31 lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie jest zatrudniony i leczy się ze względu na przewlekłe choroby. Utrzymuje się dzięki pomocy ze strony GOPS w Gorlicach i pomocy udzielanej mu przez znajomych, a jego dochód wynosi 196,65 zł i znacznie odbiega od ustawowego kryterium dochodowego. Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, w którym oświadczył, że przyznana kwota 140,18 zł tylko częściowo pokrywa koszty związane z leczeniem i zakupem lekarstw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy Gorlice nie wskazał przesłanek przyznania skarżącemu pomocy w takiej, a nie innej wysokości. Brak w decyzji takiego uzasadnienia można uznać za nadmiernie dowolne działanie organu, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego. Wobec tego organ I instancji powinien ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb skarżącego i wskazać w decyzji, dlaczego uznał przyznaną mu pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnieniem realnych własnych możliwości finansowych. Wskazano również, że podczas aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że skarżący posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma na ten temat żadnej wzmianki. W związku z tym jeżeli faktem jest, że skarżący posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, to ze względu na swój niski dochód, nie przekraczający kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, mógł się on ubiegać o przyznanie mu zasiłku stałego. Przedmiotem postępowania był wniosek skarżącego o udzielenie pomocy finansowej, w którym nie wskazał w jakiej formie ta pomoc finansowa ma być mu przyznana. Pomoc w formie zasiłku stałego byłaby dla skarżącego bardziej korzystna od przyznanego mu zasiłku okresowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. W., w której przedstawił swoją trudna sytuację życiową. Następnie w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo, w którym wskazał na zasadność uwzględnienia skargi w świetle naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżący jest osobą w bardzo trudnej sytuacji życiowej, przy czym okoliczności faktyczne dotyczące zakresu potrzeb skarżącego były w istocie bezsporne także dla organu II instancji - w szczególności organ II instancji dysponował obszerną dokumentacją złożoną do akt sprawy administracyjnej, która pozwalała na ocenę poziomu tychże potrzeb, a zatem ustalenie prawidłowej wysokości pomocy dla skarżącego. W ocenie pełnomocnika organ II instancji w istocie podziela w całości argumentację skarżącego, co w kontekście dysponowania przez organ w zasadzie pełnym materiałem dowodowym, pozwala na wydanie przez ten organ decyzji o charakterze reformatoryjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę powołał się na treść art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, że przeprowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu było niemożliwe, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ponadto Sąd podniósł, że Wójt Gminy Gorlice nie wskazał dlaczego przyznał skarżącemu zasiłek w takiej, a nie w innej wysokości, nie odniósł się do faktu posiadania przez skarżącego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji powinien również wskazać dlaczego przyznał skarżącemu ten konkretny rodzaj zasiłku wobec faktu, iż skarżący wnioskował o przyznanie "pomocy finansowej" a nie konkretnie zasiłku okresowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W., zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, a organ II instancji wydający zaskarżoną decyzję miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenia wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest wówczas, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu czyniącym sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie pozwala na skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 136 k.p.a. Uwzględniając reguły i zasady wynikające z powołanych przepisów, a także treść art. 107 § 3 k.p.a., który wskazuje na konieczne elementy uzasadnienia decyzji wyjaśnienia zarówno podstawy faktycznej jak i podstawy prawnej, uzasadnienie decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winno wskazywać wyraźnie na istnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie i przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07, Lex 469766). Treść art. 138 § 2 k.p.a., jak wskazano wyżej, musi być odczytywana i interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zdanie 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie wskazano na potrzebę dokładnego ustalenia przyczyn, dla których przyznano skarżącemu kasacyjnie zasiłek w określonej wysokości, a także konieczność odniesienia się do faktu posiadania przez skarżącego orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji powinien również wskazać dlaczego przyznał skarżącemu ten konkretny rodzaj zasiłku, gdyż skarżący domagał się przyznania "pomocy finansowej" a nie wprost zasiłku okresowego. Tak istotne braki postępowania wyjaśniającego nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Za koniecznością podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu rozstrzygnięcia kasacyjnego przemawiał także charakter decyzji, którą powinien podjąć organ I instancji. Organ ten posiada bowiem szersze rozeznanie w zakresie potrzeb skarżącego pozostającego pod opieką w Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i własnych możliwości finansowych, gdyż to on jest dysponentem środków finansowych z jakich ma pochodzić pomoc. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.