I OSK 2928/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1030/13 w sprawie ze skargi M.O. i G.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1030/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi M. O. i G. O. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr VII/41/2011 Rady Gminy Sitno z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy Sitno: 1) ustalił M. i G. małżonkom O., właścicielom nieruchomości nr [...] o pow. 0,1263 ha, położonej w miejscowości Jarosławiec, opłatę adiacencką, w wysokości 2 599,25 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy Sitno jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania M. i G. małżonków O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, działając na podstawie art. 138 § pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2.559,25 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy Sitno, po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że obowiązany był zmienić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w punkcie 2, gdyż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna (art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a nie jak wskazał organ pierwszej instancji - w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ponadto kolegium stanęło na stanowisku, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Organ przyjął, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości małżonków O. do sieci wodnej i kanalizacyjnej należy uznać datę końcowego odbioru technicznego urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, tj. dzień 7 listopada 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W ocenie kolegium, zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na tę decyzję M. i G. małżonkowie O. zakwestionowali ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działki nr 1841 do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, że warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone jeszcze przed 8 czerwca 2011 r. (skoro tak przyjął organ w stosunku do działek sąsiednich, położonych "w jednym ciągu"), tj. przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy Sitno w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a zatem nie było podstawy prawnej do nałożenia takiej opłaty. Skarżący wskazali ponadto, że kolegium naruszyło przepisy art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., gdyż nie zapewniło im możliwości końcowego zapoznania się z uzupełniającym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania odwoławczego, art. 75 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie ich przesłuchania, art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie ich o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wizji lokalnej, a także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej pkt 2 bez orzeczenia co do pozostałej części zgodnie z wniesionym odwołaniem. Zarzucili ponadto wadliwość operatu szacunkowego, który pomija – ich zdaniem - istotną okoliczność istnienia na ich posesji ujęcia wody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu II instancji Sąd wskazał, że w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kolegium, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie to narusza dyspozycję art.138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno – reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy Sitno, nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy, zdaniem sądu miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie można przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy. W niniejszej sprawie kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał także, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zdaniem Sądu ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi uwzględniać – obok aspektu faktycznego, również aspekt prawny. W myśl art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Zamościu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie SKO nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że, jeżeli nawet przyjąć, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekające co do istoty, winno zawierać dodatkowo sformułowanie o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałym zakresie, a tego sformułowania nie zawiera, to nie może być traktowane jako wada na tyle znaczna, że uzasadniałoby to uchylenie decyzji przez Sąd. Ustawodawca nie nakazał przy tym utrzymania decyzji w pozostałym zakresie, gdyż - najprawdopodobniej założył - że jest to oczywiste i logiczne. Skoro bowiem art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawiera konieczności "wpisywania" do decyzji "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy", to aby taki zapis miał podstawę prawną, należałoby - jako podstawę prawną - powoływać również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem Sądu, nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładni językowej ani systemowej. Zdaniem Kolegium nie trzeba żadnej wykładni językowej (w szczególności, co wykazano wyżej, że treść przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest jednoznaczna, ani systemowej, aby przeciętna strona postępowania administracyjnego zrozumiała, że uchylenie decyzji w części i w tym zakresie zmiana decyzji organu I instancji oznacza, że w pozostałym zakresie odwołanie strony nie zostało uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota sporu prawnego, który doprowadził do wniesienia rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do treści rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla jedynie częściowo decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Prezentowane są w tym zakresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, tożsamym z poglądem Sądu I instancji i prezentowanym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11 organ w takim wypadku organ powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. W powołanych orzeczeniach wskazano, że brak rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości, co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z drugim poglądem organ może w decyzji wydanej na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Zatem literalna wykładnia powołanego przepisu nie daje podstaw, by uznać, że organ II instancji ma bezwzględny obowiązek orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w takim zakresie w jakim jej nie uchyla. Jeśliby jednak zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym potrzeba jasnego i jednoznacznego określenia sytuacji prawnej strony przemawia za tym, by rozstrzygnięcie organu II instancji obejmowało utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w części nieuchylonej (zgodnie z pierwszym powołanym wyżej poglądem), to w niniejszej sprawie sytuacja prawna strony jest niewątpliwie jasno określona decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Jak wskazuje się w orzecznictwie także i wówczas, gdy organ odwoławczy utrzymałby w mocy decyzję w części sytuacja prawna strony wynikałaby jasno dopiero z orzeczeń obu instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., I OSK 187/14, z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 1531/10, z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, publ. CBOSA). W świetle powyższych rozważań należy z całą mocą podkreślić, że sąd I instancji, nawet przyjmując zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd co do wymogów decyzji organu odwoławczego opartej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie miał żadnych podstaw, by uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c p.p.s.a. – skoro z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że jedyna dostrzeżona przez organ odwoławczy wada decyzji organu I instancji dotyczyła określenia terminu wnoszenia opłaty adiacenckiej. Ingerencja organu odwoławczego dotyczyła tylko określenia obowiązku ponoszenia płatności, który powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem podstawa kasacyjna naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. była w pełni uzasadniona. Art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) określa przesłanki materialne i formalne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Okolicznością bezsporną jest fakt, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji to jest 29 czerwca 2012 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy Sitno nr VII/41/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej z dnia 31 marca 2011 r., która weszła w życie w dniu 9 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego nr 77, poz. 1482). Podzielić należy pogląd sądu I instancji w myśl którego datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Jest to jednak data późniejsza oczywiście od daty końcowego odbioru robót inwestycyjnych, a zatem także przypadająca w okresie obowiązywania powołanej wyżej uchwały Rady Gminy Sitno z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność wcześniejszego zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków, gdyż nie jest to przesłanka warunkująca ustalenie opłaty adiacenckiej. Dochowano również trzyletniego terminu ustalenia opłaty adiacenckiej liczonego od dnia stworzenia warunków podłączenia poszczególnych nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie budzi żadnych wątpliwości operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości skarżących przed i po wybudowaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Rzeczoznawca wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił przy wycenie nieruchomości istniejących urządzeń takich jak ujęcie wody lub szambo. Wskazał bowiem słusznie, że zgodnie z przepisem §40 ust. 1 z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) części składowych nieruchomości nie uwzględnia się przy wycenie dokonywanej w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi oględziny nieruchomości dokonywane przez rzeczoznawcę majątkowego nie stanowią oględzin nieruchomości w rozumieniu przepisów o postępowaniu dowodowym zawartych w k.p.a. i nie podlegają reżimowi określonemu w powołanych w skardze przepisach. Zatem stan faktyczny i prawny ustalony przez organy orzekające w sprawie uprawniał do ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o prawidłowo sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 §1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Zarzuty podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i w skardze do sądu I instancji są bowiem nietrafne i podniesienie ich przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie mogłoby przynieść zamierzonego przez nich efektu. W tym stanie sprawy, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art.151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.