III SA/Gd 755/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H.i K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 1 lipca 2013 r. nr[...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 1 lipca 2013 r. (nr [...]) o odmowie H. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem – M. K. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 11 czerwca 2013 r. H. K. (dalej: "strona", "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. (nr [...]) Burmistrz, na podstawie, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 16a ust. 1, art. 20, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), odmówił stronie przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 23 lipca 2012 r. przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w G. - na okres do 31 lipca 2017 r. W orzeczeniu ustalono, że niepełnosprawność istnieje od 1997 r. Z akt sprawy wynika, że strona ostatni raz pracowała na umowę zlecenie do dnia 31 stycznia 2011 r., potem nie podejmowała zatrudnienia. W okresie od dnia 16 maja 2011 r. do dnia 19 września 2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (DZ.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ uznał, że zaprzestanie przez stronę wykonywania pracy od końca stycznia 2011 r. i rozpoczęcie opieki nad mężem od września 2011 r. (zgodnie z jej oświadczeniem) świadczy o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym mężem (legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), a zatem nie została spełniona jedna z przesłanek nabycia ww. świadczenia. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że niepełnosprawność męża istnieje od 1997 r. i faktycznie od tego roku sprawuje ona opiekę nad nim. Z tego względu zrezygnowała z pracy w [...] i z uwagi na stan zdrowia jej męża (który wciąż się pogarsza) nie może podjąć pracy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy należy odróżnić od świadczenia pielęgnacyjnego, które unormowane jest w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego chodzi wyłącznie o osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jeżeli racjonalny ustawodawca w tym samym akcie prawnym odmiennie reguluje przesłanki przyznania podobnych świadczeń, to niemożliwym jest przyjęcie, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. Podstawy do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie daje rezygnacja z podjęcia zatrudnienia, skoro taka przesłanka nie została wymieniona w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotą specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymywanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zdaniem organ odwoławczego, aby nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona musiałaby zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż strona ostatnią pracę zarobkową zakończyła w dniu 30 stycznia 2011 r., a konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem zaistniała półtora roku później. Organ podkreślił przy tym, że niepełnosprawność męża orzeczona została w dniu 23 lipca 2012 r. a ustalony stopień niepełnosprawności (znaczny) datuje się od 11 maja 2012 r. Niepełnosprawność istnieje od 1997 r., ale nie była ona związana z koniecznością opieki nad mężem. H. K. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podkreślając, że spełnia wszystkie przesłanki uzyskania świadczenia. Zaznaczyła, że niepełnosprawność męża jest ustalona od 1997 r. i w związku z pogarszającym się zdrowiem męża nie podejmowała zatrudnienia. W okresie od dnia 15 czerwca 2011 r. do dnia 31 lipca 2011 r. odbywała staż zorganizowany przez Powiatowy Urząd Pracy, jednak z uwagi na konieczność opieki nad mężem większość czasu spędziła na zwolnieniu lekarskim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 1 lipca 2013 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w G. z dnia 23 lipca 2012 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – H. K. od dnia 30 stycznia 2011 r. nie pozostaje w zatrudnieniu. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca faktycznie sprawuje bezpośrednią i codzienną opiekę nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec faktu nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca zrezygnowała z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (niepełnosprawność ta datowana jest dopiero od 11 maja 2012 r.). Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.