IV SA/Wa 1639/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej W. S.A. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] od decyzji Prezydenta W. nr [...], z dnia [...] października 2012 roku, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowo-hotelowo-usługowo-handlowych, z garażem podziemnym, zjazdami, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu, budowie podziemnego łącznika [...] z możliwością etapowania inwestycji, planowanej do realizacji przy ul. [...], na dz. ew. nr [...] i cz. dz. o nr ew. [...] w obr. [...], położonych w [...] W., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, objęta wnioskiem nieruchomość (złożona z dz. ew. nr: [...] i z części dz. ew. nr: [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...] W.) graniczy bezpośrednio z dz. ew. nr: [...] z obr. [...] oraz [...] z obr. [...]. Organ I instancji z niewyjaśnionych powodów, przy ustalaniu stron postępowania, pominął niektóre osoby uprawnione do ww. działek, a mianowicie: [...] Spółkę Akcyjną (użytkownika wieczystego dz. ew. nr [...]),[...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialności [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, Państwa E. i W. C., Pana Z. R., Państwa M. i L. B. oraz Państwa A. i J. K. (współużytkowników wieczystych dz. ew. nr [...]),[...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji (użytkownika wieczystego dz. ew. nr [...]) oraz [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (użytkownika wieczystego dz. ew. nr [...]). Ponadto w aktach sprawy nie ma informacji o uprawnionych do dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oznacza naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów art. 10 i art. 61 § 4 kpa i uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ wskazał, że zgadza się z argumentacją organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie odwołująca się Spółdzielnia reprezentuje interesy również 27 właścicieli lokali. Wyjaśnił także, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o szczegółowym usytuowaniu planowanej inwestycji i jej - na przykład — wpływie na ograniczenie (całkowite pozbawienie) dostępu światła słonecznego do pomieszczeń sąsiednich, lecz jedynie o możliwości zagospodarowania terenu nieobjętego miejscowym planem. Stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wynika stąd, że realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej. w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Uprawnieni do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, ale nie znaczy to, że go narusza (por. ww. komentarz, s. 514). Ze względu na wskazany powyżej charakter decyzji o warunkach zabudowy, w postępowaniu o ustalenie tych warunków nie jest analizowana kwestia ani ewentualnego naruszenia konstrukcji sąsiednich budynków, ani zacieniania od planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] S.A. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że działki o numerach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] W. graniczą bezpośrednio z nieruchomością objętą wnioskiem w przedmiotowej sprawie (tj. nieruchomością złożoną z działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i częściami działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] położonych w [...] W.; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy- tj. - naruszenie art. 10 ust. 1, 28 oraz 61 §4 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U.2012 poz. 647) poprzez błędne przyjęcie, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy powinni być właściciele/użytkownicy nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością objętą wnioskiem, - dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji od strony ul. [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...], ze względu na to, iż oddziela go pas ulicy [...] o szerokości [...] m od terenu inwestycji przewidzianej pod zabudowę kubaturową i ok. [...] m od terenu oznaczonego przez wnioskodawcę linią przerywaną, przewidzianą pod infrastrukturę i wjazdy — zatem nie wpływa na interes prawny użytkowników wieczystych dz. ew. [...] oraz na możliwość zagospodarowania działek zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy [...]. Działki ewidencyjne nr [...] są zaś własnością W., która zgodnie z wyżej wymienionym postanowieniem SKO z dnia [...].05.2013 r. ([...]) nie ma statusu strony niniejszego postępowania. Teren inwestycji od strony ul. [...] również nie graniczy bezpośrednio z działkami o nr ew. [...] z obrębu [...], z uwagi na to, że oddziela go pas ul. [...] o szerokości [...] m (szerokość ulicy [...] i dz. nr [...]) od terenu inwestycji przewidzianą pod zabudowę kubaturową i ok. [...] m. od terenu oznaczonego przez wnioskodawcę linią przerywaną przewidzianą pod infrastrukturę techniczną i wjazdy — stąd nie wpływa na interes prawny użytkowników wieczystych wyżej wymienionych działek a także na możliwość zagospodarowania działek zlokalizowanych po drugiej stronie ul. [...]. Pozostałe wymienione przez organ odwoławczy działki - o numerach ew. [...] z obrębu [...] są własnością W. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w aktach sprawy znajdują się informacje na temat uprawnionego do działki [...] - informacja z rejestru gruntów. Mając na względzie powyższe, organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron niniejszego postępowania, ograniczając go do właścicieli/użytkowników działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Dodatkowo wskazać należy, iż z uzyskanej przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...].05.2011 r. nie wynika, aby planowana inwestycja miała obszar oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że planowana inwestycja, z uwagi na swój zasięg (wysokość, głębokość, znaczna powierzchnia) będzie niewątpliwie oddziaływać m. in. na nieruchomości oznaczone jako dz. ew. nr [...] z obr. [...] i ograniczać możliwość niezakłóconego korzystania z tych nieruchomości poprzez zacienianie i nianie widoku (spowodowane wysokością budynku), emisję hałasu (bowiem: wjazdy do parkingu będą odbywały się od strony ul. [...] wsch. cz. ul. [...]; wejścia do budynków - od [...]; podjazd dla samochodów gości hotelowych - od ul. [...]; powierzchnie dla dostaw - od strony ul. [...]), zanieczyszczenie powietrza (spaliny przez samochody korzystające z wjazdów do parkingu podziemnego oraz podjazdu do hotelu, i przez samochody dostawcze). Nie można także wykluczyć negatywnych konsekwencji prac ziemnych prowadzonych na znacznej głębokości dla sąsiednich budynków (ryzyko uszkodzenia budynków posadowionych na działkach sąsiednich). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107 §3 k.p.a, polegającym na nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz.U. 2012 poz. 647) nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (wyrok NSA w Warszawie dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09, LEX nr 597957). Poza tą okolicznością należy również mieć na uwadze, iż interes prawny, decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony, powinien wynikać z norm prawa materialnego, zarówno z prawa administracyjnego jak i prawa cywilnego, które to stanowisko jest powszechnie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i przeważającej części doktryny. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stroną jest podmiot, który o tę decyzję występuje. Co do pozostałych podmiotów status ten uzależniony jest od charakteru zamiaru inwestycyjnego. To oznacza, że osoba, która chce być stroną w procesie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a sama o tę decyzję nie wystąpiła, musi wykazać swój interes prawny. Dodatkowo, orzecznictwo wskazuje, iż stronami postępowania administracyjnego sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu ograniczył się jedynie do wskazania, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 10 oraz art. 61 §4 kpa, polegającym na niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. W ocenie organu objęta wnioskiem nieruchomość graniczy bezpośrednio z dz. ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], co oznacza, że organ I instancji niezapewnił czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż u podstaw takiego rozstrzygnięcia legło jedynie uznanie przez organ odwoławczy, że wskazane powyżej nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Tymczasem jak słusznie podnosi strona skarżąca z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji od strony ul. [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...], ze względu na to, iż od terenu inwestycji przewidzianej pod zabudowę kubaturową oddziela go pas ulicy[...] w ocenie skarżącej o szerokości [...] m od terenu oznaczonego przez wnioskodawcę linią przerywaną, przewidzianą pod infrastrukturę i wjazdy. Od strony ul. [...] teren inwestycji również nie graniczy bezpośrednio z działkami o nr ew. [...] z obrębu [...], z uwagi na to, że oddziela go pas ul. [...] - według obliczeń skarżącej o szerokości [...] m (szerokość ulicy [...] i dz. nr [...]) od terenu inwestycji przewidzianą pod zabudowę kubaturową i ok. [...] m. od terenu oznaczonego przez wnioskodawcę linią przerywaną przewidzianą pod infrastrukturę techniczną i wjazdy. Przy czym należy podkreślić, iż jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji linią przerywaną zaznaczono teren inwestycji na, a raczej pod którym, planowana jest realizacja infrastruktury i wjazdów z (pod) istniejących obecnie dróg publicznych. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozszerzając krąg stron nie wyjaśniło zatem przesłanek uznania ich za strony postępowania. Przyjęcie szerszego kręgu stron postępowania (poza inwestora oraz właścicieli/użytkowników wieczystych działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji ) winno być zaś poprzedzone analizą czy dana osoba/ podmiot ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Nawet jeżeli jej działka znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA dnia 06.07.2007 r., II OSK 1016/06). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 200 w/w ustawy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.