IV SA/Wa 2069/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia G. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia 29 kwietnia 2013 r., odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], na fragmencie działki o numerze [...] w obrębie [...], w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r., Prezydent Miasta L. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. odmówił dokonania uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na wnioskowanej działce byłaby związana ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, a także doprowadziłaby do uszkodzenia gleby, tym samym stoi ona w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowiącymi, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby, a także zmiany sposobu użytkowania ziemi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł G. L., podnosząc iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", gdyż świadczą o tym rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. (sygn.akt [...]) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn.akt [...]) wydane w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując powyższe zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w L., na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) położonej przy ulicy [...], na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Zdaniem organu istotne było wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody, wprowadzonych uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 powyższej uchwały Rady Miejskiej w L., zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn.akt IV SA/Wa 2123/12) wskazał, że dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową, przy czym planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Z mapy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż grunty na działce stanowią użytki rolne (R). Projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z dokumentacją fotograficzną przedstawioną przez skarżącego teren przeznaczony pod inwestycję stanowi niezabudowaną i nieprzekształconą polanę, będącą enklawą wśród otaczających zadrzewień. Posadowienie budynku w tym miejscu zburzy jego naturalny charakter i niewątpliwie będzie stanowić zmianę sposobu użytkowania ziemi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził również, iż przedmiotowa inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Nadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" bowiem zakazy wymienione w ust. 1 powyższej uchwały nie dotyczą: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Odstępstwo wymienione w § 3 ust. 3 powyższej Uchwały nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie gdyż działka [...] nie znajduje w żadnej ze stref wskazanych w tymże przepisie. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że oba orzeczenia sądów administracyjnych podkreślają, że na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" nie obowiązuje zakaz zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem sądu okoliczność ta przemawiała za koniecznością wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza którykolwiek z zakazów obowiązujących na obszarze przedmiotowej formy ochrony przyrody. W opinii sądów, niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja zakazów określonych w § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały, prowadząca do utożsamiania obowiązujących zakazów z ogólnym zakazem zabudowy. Tym samym w celu prawidłowej oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z aktem prawa miejscowego obowiązującym na przedmiotowym terenie, konieczne jest uzgodnienie inwestycji z organem wyspecjalizowanym w zakresie uzgodnień pod kątem ochrony przyrody – regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Brak przekazania projektu decyzji do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w L. (stanowiący naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) był przyczyną uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. decyzji o warunkach zabudowy. G. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ I i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego, polegające przede wszystkim na nieprzeprowadzeniu czynności w miejscu planowanej inwestycji (wizja lokalna), a to mogło mieć wpływ na ustalenia faktyczne, - art. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu przed wydaniem postanowienia możliwości czynnego udziału w postepowaniu polegające w szczególności na rozpoczęciu procedury bez powiadomienia skarżącego o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, - art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, polegające w szczególności na oparciu się przez organ I i II instancji jedynie na zakazach wynikających z uchwały. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest dostatecznego wskazania faktów i dowodów, na których organ wydający postanowienie się oparł. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz unormowań uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r. polegającą w szczególności na uznaniu wnioskowanej inwestycji za naruszającą zakazy wymienione w powyższych aktach prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], na fragmencie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". Jak wynika z akt sprawy inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w L., na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]) położonej przy ulicy [...], na terenie zespołu L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]". W myśl art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220), zespołami przyrodniczo – krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stosownie do treści art. 44 powyższej ustawy uchwałą rady gminy, która stanowi obowiązujący powszechnie akt prawa miejscowego można wprowadzić na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy ochronie przyrody. I tak stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w L. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" wprowadzono zakazy: - uszkadzania i zanieczyszczania gleby - zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zasadnie uznał, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 7 zakazującym zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały zakazującym uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Zgodzić należy się z organami, iż obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany, a przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Dlatego też organy uzgodnieniowe zasadnie uznały, iż dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową przy czym planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Jednocześnie realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważył także czy możliwe jest zastosowanie jednego z odstępstw od powyższych zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w ust. 1 powyższej uchwały nie dotyczą: 1) prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 2) realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody; 3) zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; 4) likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Organ zasadnie stwierdził również, iż odstępstwo wymienione w § 3 ust. 3 uchwały nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż działka [...] nie znajduje się w żadnej ze stref wskazanych w tym przepisie. Niezasadny jest wskazany w skardze zarzut oparcia się przez organy na ustawie o ochronie przyrody i uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" ponieważ zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działka [...] położona jest na obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" w L., podstawą utworzenia przedmiotowego obszaru jest Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2009 r., natomiast kwestię ochrony takich zespołów reguluje m.in. art. 43 ustawy o ochronie przyrody, zatem organy prawidłowo oparły rozstrzygnięcia o powyższe przepisy. Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa.Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.