VII SA/Wa 1106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch Baranowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem wydanym dnia [...] marca 2013r. na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2013r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 75 poz. 474), art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Zabytków w W. nr [...] wydane dnia [...] lipca 2011r. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji tj. Kierownik Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. nr [...], sygn. [...], odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] w miejscowości Z.. Organ ten, w wyniku analizy treści decyzji wpisu do rejestru w/w parku podworskiego oraz załączonego do niej opracowania ewidencyjnego parku, uznał, iż ochrona konserwatorska obejmuje obszar parkowy z wyłączeniem terenu folwarku oraz zabudowy zlokalizowanej od strony północnej (domu mieszkalnego oraz kościoła). Kierownik Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. podkreślił, iż pochodzący z przełomu XVIII i XIX w. budynek nr [...] w Z., który zachował w większości dekorację elewacji, spełnia definicję legalną zabytku. Na w/w orzeczenie, zażalenie wniosła Gmina [...]. Strona podniosła, iż budynek objęty wnioskiem nie jest wpisany do rejestru zabytków. Podkreślono także, iż wykaz budynków składających się na zespół dworsko-pałacowy w Z., zamieszczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2005r., nie zawierał obiektu stanowiącego przedmiot postępowania. W przekonaniu skarżącej budynek nr [...] w Z. nie spełnia ustawowej definicji zabytku. Powołano się ponadto na następujące wnioski zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] grudnia 2009r.: obiekt posiada przeciętne walory-architektoniczne; wymagane jest przeprowadzenie: wymiany pokrycia dachu i stolarki okiennej, remontu kapitalnego bądź wymiany schodów parteru i stropu poddasza nieużytkowego, remontu pozostałych stropów, miejscowych wymian i wzmocnień elementów konstrukcyjnych, a także wykonanie nowych instalacji; ogólny stan techniczny budynku nr [...] jest zły; jego zużycie techniczne sięga 65 %. W przywołanej opinii stwierdzono jednocześnie, iż budynek objęty wnioskiem może pełnić ustaloną dla niego funkcję, po przeprowadzeniu robót remontowych. W przekonaniu strony widoczne są znaczne zużycia poszczególnych elementów budynku (ściany, stropów, dachu). Znaczna erozja biologiczna ścian oraz ich zawilgocenie, zniszczone stropy przyczyniły się do tego, że pozostawienie budynku w takim stanie stanowi zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia. Strona podniosła jednocześnie, iż nie posiada środków finansowych na przeprowadzenie remontów budynków wzniesionych przed 1939r. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ drugiej instancji podniósł, że zgodnie z przepisem wyrażonym w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z przepisów art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o: ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w formie wymaganej przepisami prawa) – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że budynek nr [...] w Z., którego dotyczą planowane prace rozbiórkowe, znajduje się w w/w wykazie zabytków nieruchomych. Tak więc, stosownie do art. 8 ust. 3 przedmiotowej ustawy, organ konserwatorski jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia pozwolenia na prace budowlane dotyczące w/w obiektu. Jednocześnie, w toku rozpatrywania sprawy dotyczącej powyższego uzgodnienia. Kierownik Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. wyjaśnił, iż obiekt stanowiący przedmiot postępowania leży poza obszarem parku podworskiego w Z., który został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] czerwca 2013r. W świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu. Dzieje posiadłości w Z. sięgają początków XVIII w., kiedy to dobra te weszły w posiadanie rodziny [...]. Z tego czasu pochodzi, stanowiący główny element założenia pałacowo-parkowego, barokowy pałac, na którego zapleczu zaczęła powstawać zabudowa folwarczna. Kolejnymi właścicielami majątku byli przedstawiciele rodu [...], którzy stworzyli w otoczeniu pałacu romantyczny park krajobrazowy. Następnie w/w majątek znajdował się w posiadania rodzin [...],[...] i [...]. Ostatnim właścicielem dóbr w Z. przed wybuchem II wojny światowej był [...] [...]. W wyniku działań wojennych spaleniu uległ budynek pałacowy. Do chwili obecnej z historycznego kompleksu majątku w Z. zachowały się ruiny pałacu, część folwarczna oraz park. Pochodzące z wieku XVIII założenie folwarczne w Zaborowie tworzy zabudowa zorganizowana wokół dziedzińca, położonego na zapleczu zrujnowanego pałacu, do której należy obiekt stanowiący przedmiot postępowania. W centralnej części w/w podwórza usytuowany jest kamienny, owalny basen z reliktami barokowej fontanny. Powstały na przełomie XVIII i XIX w. budynek nr [...] pełnił pierwotnie najprawdopodobniej funkcję domu ogrodnika. W latach 60. XX w. do elewacji wschodniej w/w domu mieszkalnego dostawionego dobudówkę o charakterze gospodarczym. Przedmiotowy budynek, pomimo złego stanu technicznego oraz wykonania dobudówki w latach 60. XX w., zachował niemalże w całości czytelną, historyczną bryłę z charakterystycznym dachem (od strony północnej i południowej mansardowym oraz naczółkowym od strony wschodniej i zachodniej), a także oryginalny detal architektoniczny w postaci: gzymsów, lizen, opasek okiennych z kluczem. Mimo wieloletniego zaniedbania, nadal daje świadectwo wyglądu i funkcjonowania zabudowań folwarcznych z przełomu XVIII i XIX w., stanowiąc cenny dokument kultury materialnej [...][...]. A zatem, w przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, należy go zachować. Organ podał także, iż w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na istotne naruszenie konstrukcji w/w obiektu, które mogłoby spowodować katastrofę budowlaną. Jednocześnie w przywołanej opinii rzeczoznawcy budowlanego zawarto stwierdzenie, iż nadal możliwe jest użytkowanie w/w budynku, po przeprowadzeniu prac polegających na: wymianie pokrycia dachu i stolarki okiennej, remoncie kapitalnym bądź wymianie schodów parteru i stropu poddasza nieużytkowego, remoncie pozostałych stropów, miejscowych wymianach i wzmocnieniach elementów konstrukcyjnych, wykonaniu nowych instalacji. Przy czym konieczność całkowitej rekonstrukcji części drewnianych bądź ceramicznych budynku nie przesądza o utracie jego wartości zabytkowych. Elementy te, z racji właściwości technicznych tego materiału, podlegają wymianie w ciągu wieloletniego funkcjonowania historycznego obiektu. Stąd też konieczność ich całkowitego odtworzenia nie może przesądzić o utracie wartości zabytkowych budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jednocześnie podkreślił, iż budynek nr [...] jest obiektem chronionym na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Budowla ta została oznaczona w powyższym planie jako obiekt o walorach historycznych, kulturowych i krajobrazowych. Ponadto, zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego omawiana nieruchomość położona jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. W myśl ustaleń § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a w/w uchwały, obszar objęty przedmiotową strefą podlega rygorom konserwatorskim w zakresie utrzymania zasadniczych elementów struktury przestrzennej, utrzymania istniejącej substancji zabytkowej. Powyższy zapis oznacza w praktyce konieczność zachowania budynku stanowiącego przedmiot postępowania. Wobec powyższego, rozbiórka budynku nr [...] w Z. stałaby w sprzeczności z prawem miejscowym. Organ podniósł, iż w interesie społecznym leży ochrona budynków o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem strony, tj. względami ekonomicznymi. W przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w omawianym przypadku Kierownik Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji autentycznego obiektu o dużych walorach historycznych i naukowych, stanowiącego integralną część założenia folwarcznego utworzonego na zapleczu zespołu pałacowo-parkowego w Zaborowie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi: 1) błąd w ustaleniach faktycznych tj. przyjęcie, że budynek Nr [...] w miejscowości Z. wchodził w skład zespołu dworsko-pałacowego w Z. jako dom ogrodnika, podczas gdy żaden dokument nie uzasadnia tego faktu; 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wpisanie budynku nr [...] w miejscowości Z. do wykazu zespołów i obiektów o walorach historycznych, kulturowych i krajobrazowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak jest dokumentów źródłowych na podstawie których dokonano wpisu i zachodzi okoliczność, że jedyną podstawą wpisu była tabliczka – wykaz zespołów i obiektów o walorach historycznych, kulturowych i krajobrazowych; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie a to art. 3 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 20 września 2002r. poz. 1269), zwanej dalej p.p.s.a. sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi wszczyna skutecznie wniesiona skarga. Jednakże po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne oceniają legalność rozstrzygnięcia również z urzędu. Zaskarżone postanowienie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno w aspekcie przedstawionych w skardze zarzutów, jak i z urzędu w ramach wyżej wskazanych uprawnień nie odpowiadała prawu, a w konsekwencji skarga musiała wywołać zamierzone w niej skutki. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydane [...] marca 2013r. utrzymujące o mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2011r. odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] w miejscowości Z.. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego przez Sąd postanowienia jest art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zgodnie z którym (ust. 3 w/w przepisu) – w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] czerwca 2013r. do rejestru zabytków został wpisany park podworski w Z. oraz, że budynek o nr [...] którego dotyczy postanowienie leży poza obszarem tego parku. Bezspornym jest także, że budynek jest objęty (jako obiekt chroniony) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Jednakże w ocenie Sądu z akt administracyjnych nie wynika aby obiekt ten był ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Przy czym należy podkreślić, że jednoznaczne ustalenie czy budynek którego dotyczy postępowanie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków jest konieczne, bowiem ochronie prawnej podlegają jedynie obiekty ujęte w tej ewidencji (o ile zostaną jednocześnie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). W tym miejscu należy ponownie wskazać na art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z treści którego wynika, że wydanie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – jednakże tylko wówczas gdy obiekt budowlany nie jest co prawda wpisany do rejestru zabytków lecz jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W tej sytuacji – w ocenie Sądu wydając kontrolowaną decyzję organ naruszył podstawowe zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 Kpa. Ponownie rozpatrują sprawę organ będzie miał obowiązek uwzględnić w/w uwagi Sądu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.