I OSK 639/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 780/13 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 780/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta P. decyzją z [...] września 2012 r. orzekł o zwrocie na rzecz Z. W. nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb N., arkusz mapy [...] (pkt I decyzji) oraz niezobowiązywaniu Z. W. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pkt II decyzji). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto P. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W ocenie Miasta P., cel wywłaszczenia w postaci budownictwa jednorodzinnego został na spornej nieruchomości zrealizowany, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Osiedle domów jednorodzinnych powstało zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu S., który przewidywał istnienie terenów służących obsłudze każdej posesji - dojść i dojazdów do budynków znajdujących się na działkach przyległych. Zwracana działka stanowi teren izolacyjny dla nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił zwrotu na rzecz Z. W. przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Zarządzeniem Nr [... ] z [...] lipca 1976 r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "P." ograniczonym ulicami: Ł., P., S., S., M., R., wydanym na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Prezydent Miasta P. przeznaczył na cele budownictwa jednorodzinnego, m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej KW [...]. Na podstawie art. 5 cytowanej ustawy ww. działka nr 135 przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem [...] listopada 1976 r. Właścicielem nieruchomości ujawnionym wówczas w księdze wieczystej była Z. K.. W dacie wejścia w życie Zarządzenia Nr [...]obowiązywał już szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S." w P., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] sierpnia 1968 r. (plan ten został powołany w Zarządzeniu Nr [...]), zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] teren budownictwa jednorodzinnego. Ponadto, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym przez Wojewodę P. [...] sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] W.R.N. z dnia [...] października 1977 r. ([...]), przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Natomiast plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P. - N. w dzielnicy P., zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 1974 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] lutego 1974 r., wskazywał, iż rzeczona działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] - mieszkalnictwo jednorodzinne. Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem K5MN (nieużytki - część niezabudowane działki, zabudowa jednorodzinna, sieć ulic) - stan zastany, zaś w planie perspektywicznym teren oznaczony symbolem K5MN określono jako mieszkalnictwo jednorodzinne. Ustalenia realizacyjne dla przedmiotowego terenu były następujące: adaptacja budynków z uzupełnieniem zabudowy. Realizacja według planu szczegółowego S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] przez PRN m. P. w dniu[...] sierpnia 1968 r. Łącznie K5, K6, K7 - rząd zaludnienia 4100. Natomiast z ustaleń realizacyjnych szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S." w P., zatwierdzonego uchwalą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z[...] sierpnia 1968 r. wynika, iż na terenie oznaczonym symbolem MN 1 - 27 (obejmującym również przedmiotową działkę znajdującą się na terenie oznaczonym symbolem MN 14) przewidziane było: "27 bloków terenów budownictwa mieszkaniowego o łącznej powierzchni 33,37 ha, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, niskie. Ogólna ilość działek wynosi 419, w tym zabudowanych jest do chwili obecnej 141 działek. Dla terenów niezabudowanych zobowiązuje się Wydział BU A - S. do każdorazowego przeanalizowania możliwości dogęszczenia zabudowy przez wprowadzenie budynków bliźniaczych na działkach większych od 500 m2 i o szerokości minimum 19,0 m. Na działkach zabudowanych drewnianymi domkami, przeznaczonymi do rozbiórki, dopuszcza się zabudowę trwałą parterową z dachem płaskim." Zdaniem organu, powyższe potwierdza treść uzasadnienia do Zarządzenia Nr [...]Prezydenta Miasta P., w którym wskazano, iż szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego P. "S.", zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...], przeznacza na cele budownictwa jednorodzinnego teren budowlany ograniczony ulicami: Ł., P., S., S., M., R.. W ocenie Wojewody, Starosta w decyzji z [...] września 2012 r. błędnie wskazał, iż zgodnie z ww. Zarządzeniem sporna nieruchomość została przejęta z przeznaczeniem na poszerzenie ulic osiedlowych. Takie stwierdzenie w owym Zarządzeniu nie występuje. Powyższa treść została zawarta w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 1978 r., w którym podano, iż "nieruchomość opisana na wstępie przejęta została na rzecz Państwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...]Prezydenta m. P., z przeznaczeniem na poszerzenie ulic osiedlowych". Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że decyzją z [...] maja 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. (Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska) z [...] października 1978 r. znak [...] jako wydanej bez podstawy prawnej, w części obejmującej punkt I, w którym orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. M., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 224 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz Z. K. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe fakty przemawiają za jednoznacznym stwierdzeniem, iż celem wywłaszczenia terenu ww. nieruchomości wraz z terenami przyległymi była realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Określając dokładnie funkcję wyznaczoną przedmiotowej nieruchomości, w ramach tej zabudowy Wojewoda wskazał, że celem przejęcia przedmiotowej działki było pozyskanie terenów służących obsłudze planowanych domów jednorodzinnych. Z wyrysu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S." w P., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...], wynika, że działka będąca przedmiotem postępowania, sąsiadowała z terenem oznaczonym jako budynek, oraz z terenem stanowiącym ulicę M. Na załączniku graficznym do ww. planu nie zaznaczono na przedmiotowej nieruchomości ulicy. Sam "napis" ul. M. znajduje się pod linią wyznaczającą granice przedmiotowej działki. Na podstawie rysunku planu można wnioskować, że działka ta miała stanowić funkcjonalną całość z sąsiadującym z nią budynkiem i służyć obsłudze tego budynku. Wojewoda wskazał również, iż plan zawiera zarówno poziome jak i pionowe linie przerywane o bliżej nieokreślonym znaczeniu, które mogą otwierać drogę do różnych wariantów interpretacji (jednakże w żadnej mierze nie można im przypisywać jednoznacznie statusu poszerzenia ulicy). Co więcej należy zauważyć, iż przyjmuje się, że linie takie są wyłącznie liniami orientacyjnymi, zatem nie są to linie bezwzględnie obowiązujące. To oznacza, że ewentualne usytuowanie poszerzenia ulicy na przedmiotowej nieruchomości wymagałoby bezspornych dowodów, których w sprawie brak. A wręcz przeciwnie, dowody zebrane w postępowaniu jednoznacznie potwierdzają, iż niebudzącym wątpliwości celem przejęcia nieruchomości było budownictwo jednorodzinne. Zdaniem Wojewody, za powyższym przemawia również treść pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z [...] stycznia 2011 r., w którym poinformowano, iż na działce nr [...]nie realizowano inwestycji polegającej na budowie ulicy M. Przedmiotowa działka znajduje się poza układem drogowym ulicy M. i nie stanowi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogi publicznej. Ponadto, z informacji uzyskanej w rezultacie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej [...] kwietnia 2013 r. z pracownikiem Zarządu Dróg Miejskich w P., organ odwoławczy pozyskał wiadomość, iż Zarząd Dróg Miejskich nie posiada dokumentów z lat 70 XX wieku, które odnosiłyby się do kwestii ewentualnego przeznaczenia działek pod planowane poszerzenie ulicy M. na odcinku od skrzyżowania z ul. D. do skrzyżowania z ul. S. Niemniej jednak, właściwy kierunek interpretacji celu przejęcia nieruchomości -pod budownictwo jednorodzinne - narzuca sama treść Zarządzenia Nr [...]z [...] lipca 1976r. oraz jego uzasadnienie, a także powołane w niniejszej decyzji plany i ich ustalenia realizacyjne. Zdaniem Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż celem przejęcia nieruchomości było budownictwo jednorodzinne. Organ odwoławczy podkreślił, że porównanie aktualnej mapy ewidencyjnej z rysunkami powołanych w niniejszej decyzji planów, prowadzi do wniosku, że plany te zostały zrealizowane, a przedmiotowa nieruchomość aktualnie pełni wyznaczoną tymi planami funkcję. Zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako element infrastruktury - służący obsłudze budynków. Działka nr [...]stanowi grunt zagospodarowany z zielenią pielęgnowaną, fragmentami utwardzeń stanowiących dojścia i dojazdy do budynków mieszkalnych oraz parkanami. Przez działkę poprowadzono również przyłącza elektroenergetyczne, kanalizacji sanitarnej, wodne, telekomunikacyjne oraz gazowe. Grunt obciążony został również przebiegiem gazociągu [...]. Poszczególne części działki nr [...]stanowią więzi gospodarcze z działkami nr [...]. Wojewoda podniósł, iż w trakcie postępowania odwoławczego pozyskał informacje dotyczące pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami -znajdujących się na działkach przylegających do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania (pismo Urzędu Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] maja 2013 r.). Pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z którymi funkcjonalnie powiązana jest nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, jako zajęta pod dojazdy i dojścia do owych budynków, wydano dla działki nr [...] w roku 1976, a dla działki [...] w roku 1978. Z tego względu, Wojewoda przyznał rację stronie odwołującej, iż w sprzeczności do materiału zebranego w sprawie i ustalonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Z. W. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż "cel przejęcia - budownictwo jednorodzinne - został zrealizowany w ustawowym terminie" i w konsekwencji odmowę zwrotu skarżącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i art. 107 Kpa poprzez: a) uznanie, że na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na laki, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty, b) brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na pełne rozpoznanie wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności nie ustalono, czy poczyniono na nieruchomości jakieś konkretne prace związane z zagospodarowaniem terenu, c) nieustalenie, w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w 7 letnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , a także poprzez nieustalenie w jakiej dacie cel ten został ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w pkt 2 powyższego przepisu; 3. naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art, 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (D/..U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w związku z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem odmowa zwrotu nieruchomości z uwagi na budowę infrastruktury technicznej (bez wskazania daty lej budowy z wyjątkiem gazociągu [...] realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1986 r.) stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, która stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw, 4. naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne, albowiem stronie odmówiono zwrotu nieruchomości, mimo że innym właścicielom nieruchomości położonych przy ulicy M. zwrócono na ich wniosek wywłaszczone nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. wskazując, iż z przepisów tych wynika, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem ustalenie: 1) czy nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na podstawie obowiązującej w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu: ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n, w tym ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach; 2) czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zatem kluczową kwestią wymagającą ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości jest precyzyjne ustalenie w pierwszej kolejności celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniała. Sąd przypomniał, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji o wywłaszczeniu, a odjęcie własności nastąpiło na podstawie zarządzenia Prezydenta m. P. Nr [...]z dnia [...] lipca 1976r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "P." ograniczonym ulicami: Ł., P., S., S., M., R., które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] września 1976 r. Nr [...], poz. [...]. Przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia, tj. z dniem [...] listopada 1976 r. Zdaniem Sądu, celu wywłaszczenia należało przede wszystkim poszukiwać we wskazanym zarządzeniu Nr [...]z dnia [...] lipca 1976r. W myśl § 1 powyższego zarządzenia działkę nr [...] o powierzchni 1011 m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] zgodnie z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "S." zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia[...] sierpnia 1968 r. (Dz. Urz. R. N.m. P. nr [...], poz. [...]) przeznaczono na cele budownictwa jednorodzinnego do realizacji w latach 1976-80. Sąd zauważył również, że w dacie wejścia w życie ww. zarządzenia Nr [...]obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S." w P., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z[...] sierpnia 1968 r., na który to plan powołano się w przedmiotowym zarządzeniu. Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MN14 teren budownictwa jednorodzinnego. Ponadto, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym przez Wojewodę P. [...] sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] W.R.N. z dnia [...] października 1977 r. (Dz. U. W.R.N. Nr [...] poz. [...]) przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Natomiast plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P.. w dzielnicy P., zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 1974 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] lutego 1974 r., wskazywał, iż rzeczona działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem K5MN -mieszkalnictwo jednorodzinne. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, iż celem wywłaszczenia ww. nieruchomości wraz z terenami przyległymi była realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie jak błędnie uznał Starosta - pod poszerzenie ulic osiedlowych. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w żadnym z wyżej wskazanych aktów nie pada stwierdzenie o przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod poszerzenie ulic osiedlowych. Powyższa treść została zawarta wyłącznie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, w którym podano, iż "nieruchomość opisana na wstępie przejęta została na rzecz Państwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...]Prezydenta m. P., z przeznaczeniem na poszerzenie ulic osiedlowych". Następnie Sąd I instancji przeszedł do kwestii związanych z ustaleniem czy powyższy cel został zrealizowany, wskazując, że jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu oględzin, obecnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]stanowi ogrodzone części ogródków przydomowych przy posesjach [...]. Część zachodnia zagospodarowana jest zielenią ozdobną, w części pokryta płytami ażurowymi, w której to części znajduje się również dojście do budynku oraz dojazd do garażu utwardzony betonem, a także grupa drzew iglastych. W części wschodniej stanowi teren porośnięty trawnikiem, w części zajętej pod dojazd i dojście do budynku utwardzonego betonem, na której to części znajdują się 3 drzewa i 1 krzew. W części środkowej znajdują się nasadzenia drzew iglastych rozdzielające obie części. Granice wschodnią i zachodnią stanowią płoty metalowe, na południowej granicy znajdują się 2 furtki oraz 2 bramy wjazdowe. Poszczególne części działki nr [...]stanowią więzi gospodarcze z działkami nr [...]. W ocenie Sądu, w zarysowanym stanie faktycznym cel wywłaszczenia został zrealizowany i wobec tego nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości skarżącej. Dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci budownictwa jednorodzinnego niezbędne były nie tylko tereny znajdujące się pod budynkami mieszkalnymi, lecz również funkcjonalnie powiązane z nimi działki umożliwiające korzystanie i użytkowanie budynków mieszkalnych. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że na nieruchomościach stanowiących przedmiot postępowania znajdują się urządzenia techniczne oraz infrastruktury towarzyszącej niezbędne do korzystania z sąsiednich nieruchomości na których znajdują się budynki mieszkalne. Urządzenia te w ścisły sposób wiążą się z celem dokonanego wywłaszczenia. Zwrot tych nieruchomości spowodowałby brak dostępu mieszkańców domostw do drogi publicznej, na co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony nieustalenia w jakiej dacie rozpoczęto oraz zrealizowano cel wywłaszczenia, Sąd podzielił wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na fakty w nim wskazane. Wobec zaskarżonego orzeczenie strona sformułowała następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, albowiem nieruchomość "stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu", 2. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu: "nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat" i w konsekwencji brak analizy terminów realizacji celu wywłaszczenia ujętych w ustawowej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, 3. art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, albowiem w księdze wieczystej KW nr [...] oraz w ewidencji gruntów działka nr [...] przewidziana jest pod drogę (a nie pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), co wskazano w skardze do Sądu I instancji, z zgodnie z tymi przepisami "Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości." oraz "W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości." Przyjmując założenie, że celem wywłaszczenia była "realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", to w takim przypadku nie powiadomiono skarżącej o zmianie celu wywłaszczenia (obecnie działka nr [...]przeznaczona jest pod drogę), I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie Wojewody [...] dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, 2. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. polegające na: a. uznaniu, że na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 u.g.n. z uwagi na fakt, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty, b. braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na pełne rozpoznanie wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności nie ustalono, czy poczyniono na nieruchomości jakieś konkretne prace związane z zagospodarowaniem terenu, c. nieustalenie, w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w 7-letnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., a także poprzez nieustalenie w jakiej dacie cel ten został ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w pkt 2 powyższego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między takim naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na stronę skarżącą obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień istotnie kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). W ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzające się do zaakceptowania nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego doszło na skutek naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Istota tych zarzutów koncentruje się na kwestii ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia przedmiotowej działki i czy został zrealizowany, a także terminu rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, w kontekście zastosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zarzuty te podważają więc trafność poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które jednak nie mogą być oceniane w oderwaniu od materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (ust. 3 zd. 1). Zgodnie z natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na tych samych zasadach zwrotowi podlegają także nieruchomości wymienione w art. 216 u.g.n., w tym między innymi nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z Nr 27. Poz. 192 ze zm. dalej również jako ustawa z 1972 r.). W rozpoznawanej sprawie, nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na mocy Zarządzenia [...]Prezydenta M. P. z dnia [...] lipca 1976r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. "S." . Nabycie to nastąpiło z mocy prawa z dniem [...] listopada 1976 r. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd błędnie ustalił, że "celem wywłaszczenia terenu w/w nieruchomości wraz z terenami przyległymi była realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej." Wg skarżącego, celem tym było "poszerzenie ulic osiedlowych." Taki wniosek wyprowadzono z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Faktem jest, że w decyzji z dnia [...] października 1978 r. taki właśnie cel wywłaszczenia wskazano, powołując się na uzasadnienie Zarządzenia [...]Prezydenta M. P. z dnia [...] lipca 1976r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. "S.". Rzecz jednak w tym, że w treści w/w Zarządzenia wskazuje się jednoznacznie na inny cel wywłaszczenia. Zarządzenie to, powołując się na szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "S.", zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia[...] sierpnia 1968 r. stanowi, że wymienione w ust. 1 działki, w tym dz. nr [...] o pow. 1011 m kw. "przeznacza się na cele budownictwa jednorodzinnego do realizacji w latach 1976-1980". W Zarządzeniu [...]Prezydenta M. P. z dnia [...] lipca 1976r. ustalono podział terenów oznaczonych w ust. 1 na działki budowlane. Dla porządku dodać należy, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] października 1978 r. Kontynuując rozważania dotyczące określenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w świetle akt sprawy i ustaleń organów oraz oceny Sądu I instancji, stwierdzić należy, że całość zebranego materiału jednoznacznie wskazuje, iż celem tym było budownictwo jednorodzinne. Wymienić tu można znajdujące się w aktach sprawy plany, obejmujące teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka; są one omówione w odwołaniu Prezydenta M. P. i uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji przytoczył dokładnie wskazany w kolejnych planach sposób przeznaczenia objętych planem terenów; we wszystkich planach wskazuje się przeznaczenia na "budownictwo jednorodzinne" albo "mieszkalnictwo jednorodzinne". Pozostaje do rozpatrzenia kwestia realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki. Zdaniem NSA, na ocenę realizacji celu wywłaszczenia wpływa sposób jego określenia. W pierwszej kolejności zatem, w nawiązaniu do wcześniejszych uwag stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia został określony ogólnie dla całego terenu jako "budownictwo jednorodzinne". Taki sposób określenia celu wywłaszczenia zgodny był z obowiązującą wówczas ustawą z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego (...). W myśl art. 2 ust. 1 w/w ustawy, właściwe organy "ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane)." Zgodnie z treścią tego przepisu, akty realizujące cel ustawy określać miały przeznaczenie wskazanych terenów, na podstawie szczegółowych planów, "pod budownictwo jednorodzinne." Zatem, ustawodawca, dla potrzeb budownictwa jednorodzinnego, przewidział ogólnikowy sposób określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, tj. "pod budowę osiedla mieszkaniowego". Podzielić należy wiążący się z tym ustaleniem pogląd, w myśl którego, ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (Komentarz Bończak – Kucharczyk z lexa do art. 216 u.g.n.). W niniejszej sprawie, Zarządzenie z 1976 r. określiło cel wywłaszczenia działek znajdujących się na określonym terenie zgodnie z celem "przeznaczenia terenów" wskazanym w ustawie z 1972 r., jako "budownictwo jednorodzinne.," wskazując termin realizacji 1976-1980. Nadto, jak już podnoszono, we wszystkich trzech planach miejscowych obejmujących teren wskazany w Zarządzeniu, wskazuje się przeznaczenie tego terenu na "budownictwo jednorodzinne" albo "mieszkalnictwo jednorodzinne". Warto przypomnieć zwłaszcza ustalenia realizacyjne szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S." w P., zatwierdzonego uchwalą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z[...] sierpnia 1968 r. Wynika z nich, iż na terenie oznaczonym symbolem MN 1 - 27 (obejmującym również przedmiotową działkę znajdującą się na terenie oznaczonym symbolem MN 14) przewidziane było: "27 bloków terenów budownictwa mieszkaniowego o łącznej powierzchni 33,37 ha, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, niskie. Ogólna ilość działek wynosi 419, w tym zabudowanych jest do chwili obecnej 141 działek. Dla terenów niezabudowanych zobowiązano Wydział BU A - S. do każdorazowego przeanalizowania możliwości dogęszczenia zabudowy. Jak wynika z wielu, znajdujących się w aktach sprawy planów obejmujących teren zespołu osiedli P. w P., i co potwierdzono także na rozprawie, pod hasłem "budownictwo jednorodzinne" mieści się osiedle domów jednorodzinnych, a więc pewien kompleks domów będących realizacją pewnej całości planistycznej (koncepcji planistycznej). . Powyższy wniosek co do ogólnego określenia celu wywłaszczenia działek znajdujących się na określonym terenie, m. in. działki [...], tj. "pod budownictwo jednorodzinne" do realizacji w latach 1976-1980, uwzględnić należy przy rozpatrzeniu zarzutu skargi kasacyjnej, zmierzającego do wywiedzenia, że w odniesieniu do przedmiotowej działki cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak wcześniej podkreślano, w Zarządzeniu, będącym podstawą wywłaszczenia m. in. przedmiotowej działki, nie określono celu wywłaszczania poszczególnych działek, nie wskazano też, na których działkach mają być zbudowane domy, a na których ma być "zieleń towarzysząca" czy inne obiekty, urządzenia, zwyczajowo na terenach osiedli posadawiane, np. plac zabaw, itd. Aktualnym pozostaje wobec tego pogląd, iż w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., I OSK 946/07, LEX nr 496163). Ocena zagospodarowania (wykorzystania) danej działki możliwa jest wyłącznie w kontekście celu wywłaszczenia całego terenu, określonego w akcie o wywłaszczeniu (por. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s. 1070). Uwzględniając powyższe, należy zwrócić uwagę na fakt podniesiony na rozprawie, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką [...]skarżąca pobudowała dom jednorodzinny w 1976 r., na dowód czego okazano dziennik budowy z [...] maja 1976 r., z ostatnim wpisem pochodzącym z dnia [...] listopada 1976 r. Jest to dowód, że w latach wskazanych w Zarządzeniu, rozbudowywano osiedle na terenie określonym w Zarządzeniu, zgodnie z wcześniejszymi planami. Nie bez znaczenia w zakresie tu rozważanym jest też protokół oględzin przedmiotowej działki z dnia [...] maja 2010 r. Stwierdza się w nim, że "działka [...]stanowi ogrodzone części ogródków przydomowych przy posesjach [...]". I dalej: "Poszczególne części działki [...]stanowią więzi gospodarcze z działkami [...]." Opis ten potwierdza, że przedmiotowa działka stanowi fragment większej całości, funkcjonalnie powiązanej, składającej się na część osiedla domów jednorodzinnych, które powstało w latach 1976-1980 na terenie określonym w Zarządzeniu. Takie rozumienie "realizacji celu wywłaszczenia" polegającego na budowie osiedla potwierdzane jest w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, przywołanych w zaskarżonym wyroku. Uwzględniając powyższe, nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, podważającą ustalenia organu o zrealizowaniu celu wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki stanowiącej część zorganizowanego osiedla domów jednorodzinnych. Zatem zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Pozostaje odnieść się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia, że w sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek uznania nieruchomości za zbędna w myśl art. 137 u.g.n. Należy więc uwzględnić, że do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Rozważany przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1976 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z wcześniejszych ustaleń, sporna nieruchomość została nabyta na określony cel, którego realizacja – w odniesienu do przedmiotowej działki przypadała na rok 1976. Bezsporne jest zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r. Potwierdza to jednoznacznie dokumentacja zgromadzona przez organy orzekające w sprawie oraz pełnomocnik skarżącej na rozprawie, okazując dziennik budowy domu skarżącej na osiedlu powstałym na terenie objętym wywłaszczeniem na podstawie Zarządzenia. Jak zatem wynika z powyższych rozważań, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego całkowicie chybione są twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych ustaleń faktycznych. W tym kontekście za nieuzasadnione uznać należało także zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.