IV SA/Po 780/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania Miasta p. uchylił decyzję Starosty P. z [...] września 2012 r. znak [...] oraz odmówił zwrotu na rzecz Z. W. nieruchomości stanowiącej własność M. P., położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb N., arkusz mapy [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta P.decyzją z [...] września 2012 r. orzekł o zwrocie na rzecz Z. W. nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb N., arkusz mapy [...] (pkt I decyzji) oraz niezobowiązywaniu Z. W. do zwrotu na rzecz Miasta P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pkt II decyzji). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdził, iż: "w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako: działka nr [...] arkusz mapy [...], obręb N., spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w ww. przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano." Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto P. wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie Miasta P. cel wywłaszczenia w postaci budownictwa jednorodzinnego został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Osiedle domów jednorodzinnych powstało zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu S. M. - 6, który przewidywał istnienie terenów służących obsłudze każdej posesji - dojść i dojazdów do budynków znajdujących się na działkach przyległych. Zatem stwierdzono, iż zwracana działka stanowi teren izolacyjny dla nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Odnosząc się do meritum sprawy organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości i dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna dla jego realizacji. Dalej organ podniósł, że na podstawie akt zgromadzonych w sprawie ustalono, iż Zarządzeniem Nr [...] z [...] lipca 1976 r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "P.-S. M. - [...]" ograniczonym ulicami: Ł., P., S., S., M., R., wydanym na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, Prezydent Miasta P. przeznaczył na cele budownictwa jednorodzinnego, m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej KW ni[...]. Na podstawie art. 5 cytowanej ustawy ww. działka nr [...] przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Właścicielem nieruchomości ujawnionym wówczas w księdze wieczystej była Z. K.. Nieruchomości lub ich części, objęte zarządzeniem, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa, po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia. Wejście w życie zarządzenia było jednak uwarunkowane jego wcześniejszą publikacją w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Przedmiotowe Zarządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] września 1976 r. Nr [...], poz. [...]. Zatem rzeczona nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia, tj. z dniem [...]listopada 1976 r. Tym samym, w dacie wejścia w życie ww. Zarządzenia Nr [...] obowiązywał już szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S. M. [...]" w P., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] sierpnia 1968 r. (plan ten został powołany w Zarządzeniu Nr [...]), zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] teren budownictwa jednorodzinnego." Ponadto, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym przez Wojewodę P. [...]sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1977 r. (Dz. U. W.R.N. Nr [...] poz. [...]) przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Natomiast plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P. – N. w dzielnicy P. – S. . zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 1974 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. Poznania nr [...] z [...] lutego 1974 r., wskazywał, iż rzeczona działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] -mieszkalnictwo jednorodzinne. Organ podniósł, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, w szczególności ustaleń realizacyjnych planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P. – N. w dzielnicy P. – S. M., zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 1974 r., uznał, że działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] (nieużytki - część niezabudowane działki. zabudowa jednorodzinna, sieć ulic) - stan zastany. Zaś w planie perspektywicznym teren oznaczony symbolem [...] określono jako mieszkalnictwo jednorodzinne. Ustalenia realizacyjne dla przedmiotowego terenu były następujące: adaptacja budynków z uzupełnieniem zabudowy. Realizacja według planu szczegółowego S. M. [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] przez PRN m. P. w dniu [...] sierpnia 1968 r. Łącznie [...], [...], [...] - rząd zaludnienia [...] Natomiast z ustaleń realizacyjnych szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S. M. [...]" w P., zatwierdzonego uchwalą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] sierpnia 1968 r. wynika, iż na terenie oznaczonym symbolem [...] - [...] (obejmującym również przedmiotową działkę znajdującą się na terenie oznaczonym symbolem [...]) przewidziane było: "[...] bloków terenów budownictwa mieszkaniowego o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, niskie. Ogólna ilość działek wynosi [...], w tym zabudowanych jest do chwili obecnej [...] działek. Dla terenów niezabudowanych zobowiązuje się Wydział [...] – S. M. do każdorazowego przeanalizowania możliwości dogęszczenia zabudowy przez wprowadzenie budynków bliźniaczych na działkach większych od 500 m2 i o szerokości minimum 19,0 m. Na działkach zabudowanych drewnianymi domkami, przeznaczonymi do rozbiórki, dopuszcza się zabudowę trwałą parterową z dachem płaskim." Powyższe potwierdza treść uzasadnienia do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta P. z [...]lipca 1976 r., w którym wskazano, iż szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego P. "S. M. [...]", zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] sierpnia 1968 r. przeznacza na cele budownictwa jednorodzinnego teren budowlany ograniczony ulicami: Ł., P., S., S., M., R.. Organ odwoławczy podniósł, że Starosta w decyzji z [...] września 2012 r. błędnie wskazał, iż zgodnie z ww. Zarządzeniem sporna nieruchomość została przejęta z przeznaczeniem na poszerzenie ulic osiedlowych. Takie stwierdzenie w owym Zarządzeniu nie występuje. Powyższa treść została zawarta w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 1978 r., w którym podano, iż "nieruchomość opisana na wstępie przejęta została na rzecz Państwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta m. P., z przeznaczeniem na poszerzenie ulic osiedlowych". Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że decyzją z [...] maja 2013 r. znak [...] Wojewoda W. z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. (Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska) z [...] października 1978 r. znak [...] jako wydanej bez podstawy prawnej, w części obejmującej punkt I, w którym orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. M. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz p. Z. K.. Powyższe fakty przemawiają za jednoznacznym stwierdzeniem, iż celem wywłaszczenia terenu ww. nieruchomości wraz z terenami przyległymi była realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Określając dokładnie funkcję wyznaczoną przedmiotowej nieruchomości, w ramach tej zabudów}', biorąc pod uwagę informacje zawarte w planach, należy wskazać, że celem przejęcia przedmiotowej działki było pozyskanie terenów służących obsłudze planowanych domów jednorodzinnych. Z wyrysu szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S. M. [...]" w P., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] sierpnia 1968 r., wynika, że działka będąca przedmiotem postępowania, sąsiadowała z terenem oznaczonym jako budynek, oraz z terenem stanowiącym ulicę M.. Na załączniku graficznym do ww. planu nie zaznaczono na przedmiotowej nieruchomości ulicy. Sam "napis" ul. M. znajduje się pod linią wyznaczającą granice przedmiotowej działki. Na podstawie rysunku planu można wnioskować, że działka ta miała stanowić funkcjonalną całość z sąsiadującym z nią budynkiem i służyć obsłudze tego budynku. Abstrahując od powyższego, można wskazać, iż plan zawiera zarówno poziome jak i pionowe linie przerywane o bliżej nieokreślonym znaczeniu, które mogą otwierać drogę do różnych wariantów interpretacji (jednakże w żadnej mierze nie można im przypisywać jednoznacznie statusu poszerzenia ulicy). Co więcej należy zauważyć, iż przyjmuje się, że linie takie są wyłącznie liniami orientacyjnymi, zatem nie są to linie bezwzględnie obowiązujące. To oznacza, że ewentualne usytuowanie poszerzenia ulicy na przedmiotowej nieruchomości wymagałoby bezspornych dowodów, których w sprawie brak. A wręcz przeciwnie, dowody zebrane w postępowaniu jednoznacznie potwierdzają, iż niebudzącym wątpliwości celem przejęcia nieruchomości było budownictwo jednorodzinne. Za powyższym przemawia również treść pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. z [...] stycznia 2011 r., w którym poinformowano, iż na działce nr [...] nie realizowano inwestycji polegającej na budowie ulicy M.. Przedmiotowa działka znajduje się poza układem drogowym ulicy M. i nie stanowi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogi publicznej. Ponadto z informacji uzyskanej w rezultacie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej [...] kwietnia 2013 r. z pracownikiem Zarządu Dróg Miejskich w P., organ odwoławczy pozyskał wiadomość, iż Zarząd Dróg Miejskich nie posiada dokumentów z lat 70 XX wieku, które odnosiłyby się do kwestii ewentualnego przeznaczenia działek pod planowane poszerzenie ulicy M. na odcinku od skrzyżowania z ul. D. do skrzyżowania z ul. S.. Niemniej jednak, właściwy kierunek interpretacji celu przejęcia nieruchomości -pod budownictwo jednorodzinne - narzuca sama treść Zarządzenia Nr [...] z [...] lipca 1976 r. oraz jego uzasadnienie, a także powołane w niniejszej decyzji plany i ich ustalenia realizacyjne. Podsumowując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż celem przejęcia nieruchomości było budownictwo jednorodzinne. Należy podkreślić, że porównanie aktualnej mapy ewidencyjnej z rysunkami powołanych w niniejszej decyzji planów, prowadzi do wniosku, że plany te zostały zrealizowane, a przedmiotowa nieruchomość aktualnie pełni wyznaczoną tymi planami funkcję. Zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako element infrastruktury - służący obsłudze budynków. Działka nr [...] stanowi grunt zagospodarowany z zielenią pielęgnowaną, fragmentami utwardzeń stanowiących dojścia i dojazdy do budynków mieszkalnych oraz parkanami. Przez działkę poprowadzono również przyłącza elektroenergetyczne, kanalizacji sanitarnej, wodne, telekomunikacyjne oraz gazowe. Grunt obciążony został również przebiegiem gazociągu n/c [...]. Poszczególne części działki nr [...] stanowią więzi gospodarcze z działkami nr [...] i [...]. W trakcie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji pozyskał informacje dotyczące pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami -znajdujących się na działkach przylegających do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania (pismo Urzędu Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury z [...]maja 2013 r.). Pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z którymi funkcjonalnie powiązana jest nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, jako zajęta pod dojazdy i dojścia do owych budynków, wydano dla działki nr [...] w roku [...], a dla działki [...] w roku [...]. A zatem rację przyznać należy stronie odwołującej, iż w sprzeczności do materiału zebranego w sprawie i ustalonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo można wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy budowa infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych i urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (por. orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 362/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 648/07 stwierdził, iż przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Z. W. zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż "cel przejęcia - budownictwo jednorodzinne - został zrealizowany w ustawowym terminie" i w konsekwencji odmowę zwrotu skarżącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 135/3; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77, 80 i art. 107 Kpa poprzez: a) uznanie, że na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na laki, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty, b) brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pozwalającego na pełne rozpoznanie wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności nie ustalono, czy poczyniono na nieruchomości jakieś konkretne prace związane z zagospodarowaniem terenu, c) nieustalenie, w jakiej dacie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia oraz czy data ta mieściła się w 7 letnim terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , a także poprzez nieustalenie w jakiej dacie cel ten został ukończony z uwzględnieniem terminu, o którym mowa w pkt 2 powyższego przepisu; 3. naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art, 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (D/..U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w związku z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem odmowa zwrotu nieruchomości z uwagi na budowę infrastruktury technicznej (bez wskazania daty lej budowy z wyjątkiem gazociągu n/c [...] realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1986 r.) stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, która stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw 4. naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne, albowiem stronie odmówiono zwrotu nieruchomości, mimo że innym właścicielom nieruchomości położonych przy ulicy M. zwrócono na ich wniosek wywłaszczone nieruchomości. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 1978 r. Prezydenta Miasta P. podano, iż "nieruchomość opisana na wstępie przejęta została na rzecz Państwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta m. P., z przeznaczeniem na poszerzenie ulic osiedloioych". Z księgi wieczystej KW nr [...] oraz ewidencji gruntów wynika, iż działka nr [...] przewidziana jest pod drogę. Z analizy rysunku stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. również wynika, iż działka nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie ul. M. (ulica osiedlowa). Dalej strona podniosła, że pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. poinformował, iż na działce nr [...] nie realizowano inwestycji polegającej na budowie ulicy M.. Przedmiotowa działka znajduje się poza układem drogowym ulicy M. i nie stanowi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogi publicznej. Zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i działka nr [...] powinna zostać zwrócona. Ponadto strona zwróciła uwagę, że decyzja Wojewody W. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...], w której organ z urzędu stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. (Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska) z dnia [...] października 1978 r. znak [...] została zaskarżona do organu wyższego stopnia i nie jest decyzją ostateczną. W ocenie skarżącej nawet gdyby przyjąć, iż wiążącym aktem wskazującym cel przejęcia nieruchomości jest Zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "P.-S. M. - [...]", zgodnie z którym nieruchomość przeznaczona została na cele budownictwa jednorodzinnego to również ten cel nie został zrealizowany. Organ w uzasadnieniu cytuje szereg orzeczeń sądowych, natomiast w żaden sposób nie wykazał, iż właściciel nieruchomości Miasto P. zrealizowało cel wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, stwierdził, że "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych (wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Natomiast w wyroku o sygn. SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 27 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie - jedynie na cełe publiczne - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Podkreślić należy, że zrealizowanie budownictwa mieszkaniowego na innych nieruchomościach pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które to uzasadnienie winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zdaniem skarżącej, decyzja Wojewody W., była przedwczesna, wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a., wobec nie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Konieczne było bowiem wyjaśnienie czy (i ewentualnie) kiedy i w jaki sposób dokonano zagospodarowania działki nr [...], czy zostało to zrealizowane jako "urządzenia techniczne oraz infrastruktura towarzysząca" służąca celom publicznym (a nie jak wskazuje organ sąsiedniej nieruchomości), czy też jako zagospodarowanie terenu -przez osoby prywatne (byłych właścicieli) w granicach "dawnej" nieruchomości. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. na działce nr [...] nie stwierdzono, aby poczyniono na niej jakieś konkretne prace związane z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu przez Miasto P., w tym w szczególności pod budownictwo jednorodzinne oraz nie podano daty rozpoczęcia i ukończenia ewentualnych prac. Również z żadnych innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, że przedmiotowa nieruchomość była kiedykolwiek zagospodarowana na cel publiczny w postaci realizacji budownictwa jednorodzinnego. W aktach sprawy brak przekonywującego dowodu na to, że na terenie obejmującym obecnie działkę nr [...] Miasto P. wykonało "urządzenia techniczne oraz infrastrukturę towarzyszącą niezbędną do korzystania z sąsiednich nieruchomości, na których znajdują się budynki mieszkalne" oraz że nastąpiło to w okresie 10 lat, liczonych od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, jak tego wymaga przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. I OSK 1125/10 (publ. LEX nr 1082567): "Zrealizotoanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami " Skarżąca wskazała, że Wojewoda W. powołuje się na dokumenty jakie miało być ich przeznaczenie, a nie jakie ono faktycznie było lub jest obecnie. Fakt, iż przedmiotowe działki były przeznaczone na cel wywłaszczenia, nie świadczy o tym, że faktycznie tak zostały wykorzystane. Dalej strona wyjaśniła, że zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Stosownie natomiast do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Według zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wymóg "konieczności" rozumiany jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako zgodność z zasadą proporcjonalności. Absolutnie nieprawidłowe i nie do zaakceptowania przez pryzmat art. 21 ust. 1 Konstytucji jest przyjęcie, że budowa infrastruktury podziemnej może stanowić przeszkodę zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) urządzenia służące do doprowadzania łub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeśli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W tej sytuacji zgodnie z art. 3051 i art. 3052 k.c. nieruchomość może być obciążona służebnością przesyłu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie organ na poparcie swoich twierdzeń, iż w zarysowanym stanie faktycznym cel wywłaszczenia został zrealizowany i wobec tego nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w wyroku z 27 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 125/13 wskazał, iż dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci budownictwa jednorodzinnego niezbędne były nie tylko tereny znajdujące się pod budynkami mieszkalnymi, lecz również funkcjonalnie powiązane z nimi działki umożliwiające korzystanie i użytkowanie budynków mieszkalnych. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne (wyrok NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, wyrok WSA w Lublinie z 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 362/09). W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że na nieruchomościach stanowiących przedmiot postępowania znajdują się urządzenia techniczne oraz infrastruktury towarzyszącej niezbędne do korzystania z sąsiednich nieruchomości na których znajdują się budynki mieszkalne. Urządzenia te w ścisły sposób wiążą się z celem dokonanego wywłaszczenia. Ponadto, Sąd we wskazanym wyroku stwierdził, iż podziela wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat (wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10). Ponadto, organ odwoławczy zauważa, iż ewentualny zwrot spornej działki nr [...] na rzecz wnioskodawcy (p. Z. . zamieszkałej przy ul. M. [...]) spowodowałby brak dostępu mieszkańców domostwa znajdującego się przy ul. M. [...] do drogi publicznej, (na działce nr [...] znajduje się dojście i dojazd do budynku mieszkalnego przy ul. M. [...]. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast w myśl art. 216 ust. 1 powyższej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Z powyższego wynika, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowe znaczenie dla postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem ustalenie: 1) czy nieruchomość objęta wnioskiem została wywłaszczona na podstawie obowiązującej w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu: ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n, w tym ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach; 2) czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zatem kluczową kwestią wymagającą ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości jest precyzyjne ustalenie w pierwszej kolejności celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie, w drodze dostępnych środków dowodowych, czy przesłanka zbędności, określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaistniała. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (T. Woś, "Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości", Warszawa, 2004 r., s. 209-216) oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 - zachowujący nadal aktualność) cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Zaistnienie okoliczności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy oceniać w każdym indywidualnym przypadku na podstawie wszelkich możliwych do uzyskania dowodów. Jest to szczególnie istotne w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie był w przeszłości zbyt precyzyjnie określony w akcie wywłaszczenia. Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę na posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu", które odnosi się w istocie do inwestycji celu wywłaszczenia. W tym miejscu wskazać należy, że cel wywłaszczenia należy przede wszystkim poszukiwać w samym akcie wywłaszczenie, a następnie w razie braku wskazania w tym akcie celu w innych dokumentach. W niniejszej sprawie nie wydano decyzji o wywłaszczeniu, a odjęcie własności nastąpiło na podstawie zarządzenia Prezydenta m. P. Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "P.-S. M. - [...]" ograniczonym ulicami: Ł., P., S., S., M., R.. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń (ust. 2). Jak wynika z powyższych przepisów własność gruntu przechodziła z mocy prawa, a warunkiem przejścia prawa własności było ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym oraz upływ 2 miesięcy od dnia wejście w życie, które następowało z momentem ogłoszenia. Przedmiotowe Zarządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] września 1976 r. Nr [...], poz. [...]. Zatem rzeczona nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia, tj. z dniem [...] listopada 1976 r. Z powyższych względów w ocenie składu orzekającego cel wywłaszczenia przede wszystkim należy poszukiwać w zarządzeniu Prezydenta m. P. Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. w sprawie budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym "P.-S. M. - [...]" ograniczonym ulicami: Ł., P., S., S., M., R.. W myśl § 1 powyższego zarządzenia działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] zgodnie z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "S. M. – [...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] sierpnia 1968 r. (Dz. Urz. R. N.m. P. nr [...], poz. [...]) przeznaczono na cele budownictwa jednorodzinnego do realizacji w latach 1976-80. Ponadto zauważyć należy, że w dacie wejścia w życie ww. zarządzenia Nr [...] obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "S. M. [...]" w P., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. P.nr [...] z [...] sierpnia 1968 r., na który to plan powołano się w przedmiotowym zarządzeniu. Zgodnie z tym planem przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] teren budownictwa jednorodzinnego." Ponadto, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym przez Wojewodę P. [...] sierpnia 1975 r. stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 1977 r. (Dz. U. W.R.N. Nr [...] poz. [...]) przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Natomiast plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych P. – N. w dzielnicy P. – S. M., zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] stycznia 1974 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. P. nr [...] z [...] lutego 1974 r., wskazywał, iż rzeczona działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] -mieszkalnictwo jednorodzinne. Z powyższych względów zgodzić należy się z organem II instancji, iż celem wywłaszczenia terenu ww. nieruchomości wraz z terenami przyległymi była realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie jak błędnie uznał Starosta pod poszerzenie ulic osiedlowych. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w żadnym z wyżej wskazanych aktów nie pada stwierdzenie o przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod poszerzenie ulic osiedlowych. Powyższa treść została zawarta wyłącznie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, w którym podano, iż "nieruchomość opisana na wstępie przejęta została na rzecz Państwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta m. P., z przeznaczeniem na poszerzenie ulic osiedlowych". Wobec ustalenia celu wywłaszczenia którym była zabudowa jednorodzinna ustalić następnie należy czy cel ten został zrealizowany. Ja wynika z akt sprawy, a w szczególności z protokołu oględzin obecnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi ogrodzone części ogródków przydomowych przy posesjach [...] i [...]. Część zachodnia zagospodarowana jest zielenią ozdobną, w części pokryta płytami ażurowymi, w której to części znajduje się również dojście do budynku oraz dojazd do garażu utwardzony betonem, a także grupa drzew iglastych. W części wschodniej stanowi teren porośnięty trawnikiem, w części zajętej pod dojazd i dojście do budynku utwardzonego betonem, na której to części znajdują się 3 drzewa i 1 krzew. W części środkowej znajdują się nasadzenia drzew iglastych rozdzielające obie części. Granice wschodnią i zachodnią stanowią płoty metalowe, na południowej granicy znajdują się 2 furtki oraz 2 bramy wjazdowe. Poszczególne części działki nr [...] stanowią więzi gospodarcze z działkami nr [...] i [...]. W ocenie Sądu, w zarysowanym stanie faktycznym cel wywłaszczenia został zrealizowany i wobec tego nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości skarżącej. Dla realizacji celu wywłaszczenia w postaci budownictwa jednorodzinnego niezbędne były nie tylko tereny znajdujące się pod budynkami mieszkalnymi, lecz również funkcjonalnie powiązane z nimi działki umożliwiające korzystanie i użytkowanie budynków mieszkalnych. Jak wskazano w orzecznictwie sądowym, w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne (wyrok NSA z dnia 07 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, lex nr 383797, wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, lex nr 1228992, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 362/09, baza orzeczeń NSA). W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że na nieruchomościach stanowiących przedmiot postępowania znajdują się urządzenia techniczne oraz infrastruktury towarzyszącej niezbędne do korzystania z sąsiednich nieruchomości na których znajdują się budynki mieszkalne. Urządzenia te w ścisły sposób wiążą się z celem dokonanego wywłaszczenia. Zwrot tych nieruchomości spowodowałby brak dostępu mieszkańców domostw do drogi publicznej, na co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony nie ustalenia w jakiej dacie rozpoczęto oraz zrealizowano cel wywłaszczenia wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, lex nr 1149305, wyrok NSA z dnia 03 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10, lex nr 1149269). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.