I OSK 1125/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 374/09 w sprawie ze skargi A. W. i B.W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 374/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia (...) lutego 2008 r., nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia (...) marca 2006 r., nr (...) w sprawie ze skargi A. W. i B. W. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Łódzki decyzją Nr (...) , z dnia (...) lutego 2008 r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, sprawującego funkcję Starosty, z dnia (...) marca 2006 r., Nr (...), orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. S., oznaczonej nr działki (...) w części uprzednio oznaczonej nr działki (...), wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z dnia (...) września 1970 r., znak: (...) wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi - Urząd Spraw Wewnętrznych z przeznaczeniem pod budowę ronda komunikacyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego sprawującego funkcję Starosty z dnia (...) marca 2006 r., Nr (...). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2005 r. M. W. wystąpił do Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego sprawującego funkcję Starosty Piotrkowskiego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. (...), oznaczonej numerem działki (...) w części uprzednio oznaczonej numerem działki (...). Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia (...) września 1970 r, Nr (...) na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. (...), oznaczoną numerem działki (...) o powierzchni (...), stanowiącą własność M. W. Dalej organ wskazał, iż po zestawieniu mapy zaewidencjonowanej za numerem (...)z mapą aktualnej ewidencji gruntów Piotrkowa Trybunalskiego stwierdzono, że działka aktualnie oznaczona numerem (...) składa się z działki poprzednio oznaczonej nr (...)wywłaszczonej od M. W. i części działki nr (...) wykupionej od małżonków (...). Stosownie do decyzji Nr (...)z dnia (...) stycznia 1968 r. o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, opisana nieruchomość przewidziana została pod budowę I - go etapu ronda komunikacyjnego. Organ wskazał nadto, iż z załącznika graficznego do powyższej decyzji wynika, iż lokalizacja inwestycji obejmowała teren oznaczony literami od A do P, w skład którego wchodziła cała nabyta nieruchomość. Organ odwoławczy zauważył również, iż podstawą do podjęcia decyzji o lokalizacji szczegółowej był plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Piotrkowa Trybunalskiego zatwierdzony uchwałą Nr (...) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi z dnia (...) czerwca 1964 r. Następie organ odwoławczy podał, iż z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w chwili nabywania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, przy zbiegu ulic S. i S. w Piotrkowie Trybunalskim istniała stacja CPN, która została przeniesiona w kierunku południowym od jej poprzedniej lokalizacji. W ocenie organu pierwszej instancji stacja ta została wybudowana zgodnie z planem budowy I - go etapu ronda komunikacyjnego. Znajduje to potwierdzenie po zestawieniu mapy nr (...) z załącznikiem graficznym do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Piotrkowie Trybunalskim Nr (...) z dnia (...) stycznia 1968 r. o lokalizacji szczegółowej I - go etapu ronda komunikacyjnego. W powyższym zakresie organ podkreślił, iż zlikwidowano stary budynek obsługi stacji CPN i postawiono dwa kontenery przenośne typu "B" na nowym terenie, na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Piotrkowie Trybunalskim - Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Nr (...) z dnia (...) czerwca 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na warunkach tymczasowych na ustawienie tychże kontenerów Centrali Produktów Naftowych w Łodzi, na okres 5 lat. Po czym, na mocy decyzji Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w Piotrkowie Trybunalskim Nr (...), z dnia (...) kwietnia 1996 r., zmieniono termin użytkowania przedmiotowych kontenerów przenośnych przez Centralę Produktów Naftowych Okręgowej Dyrekcję w Łodzi, do dnia 31 grudnia 1997 r. Dalej organy administracji ustaliły, iż decyzją wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Nr (...) z dnia (...) marca 1971 przekazano w odpłatne użytkowanie, na czas nieokreślony Łódzkiemu Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" w Łodzi niezabudowaną część nieruchomości państwowej, położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy zbiegu ulic S. i Ś. , oznaczonej numerami działek: (...). W decyzji tej zobowiązano Łódzkie Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" do zagospodarowania przekazanego terenu zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania oraz do utrzymania czystości na tym terenie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia (...) stycznia 1971 r. (...) wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nieruchomość położona przy zbiegu ulic S. i S. przeznaczona została na rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie stacji benzynowej nr (...). Dalej organy ustaliły, iż decyzją z dnia (...) lipca 1994 r., Nr (...)Kierownika Urzędu Rejonowego oddano Centrali Produktów Naftowych w Łodzi w użytkowanie wieczyste zabudowaną nieruchomość położoną w Piotrkowie Trybunalskim przy ulicach S. i Ś. , oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki (...) - w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dn. 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Prawo użytkowania wieczystego ustanowione przedmiotową decyzją nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazano również, iż Wojewoda Łódzki prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji, potwierdzającej nabycie przez Centralę Produktów Naftowych CPN Okręgową Dyrekcję w Łodzi — obecnie Polski Koncert Naftowy Orlen S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego nr działki (...). Postępowanie to zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej działki. Następnie organ odwoławczy podał, iż Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego sprawujący funkcje Starosty decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 2006 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. Ś. , oznaczonej numerem działki (...) w części uprzednio oznaczonej nr działki 26/1 wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z dnia (...) września 1970 r., znak (...) wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi - Urząd Spraw Wewnętrznych z przeznaczeniem pod budowę ronda komunikacyjnego. Odwołanie od tejże decyzji złożył M. W. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ronda komunikacyjnego, które do dnia dzisiejszego nie zostało zrealizowane. W odwołaniu wskazano, że teren wywłaszczony stanowił podjazd do stacji benzynowej, która obecnie jest nieczynna. Rozpatrując złożone odwołanie organ odwoławczy wskazał, iż punktem wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie jest przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 , sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 tejże ustawy. W ocenie organu podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Kontynuując organ odwoławczy podał, iż stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak ustalił organ pierwszej instancji, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi -Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia (...) września 1970 r., Nr (...), na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni (...) ha wraz z jej częściami składowymi, położoną w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. Ś. 25, oznaczoną nr działki (...) o powierzchni (...) ha, stanowiącą własność M. W.. Przedmiotowa działka pochodziła z nieruchomości budowlanej o ogólnej powierzchni (...) ha. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr (...), wydaną w dniu (...) stycznia 1968 r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, przeznaczona została pod budowę ronda komunikacyjnego. W załączniku graficznym, będącym integralną częścią tejże decyzji o lokalizacji szczegółowej przedstawiono projekt zagospodarowania spornej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) stycznia 1968 r. cała wywłaszczona nieruchomość przewidziana była pod budowę I - go etapu ronda komunikacyjnego. W ramach tejże inwestycji zaplanowano powstanie stacji CPN. Stacja CPN została wybudowana tak jak to założono w planie budowy I - go etapu ronda, a część nieruchomości, przedstawionej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji I - go etapu ronda komunikacyjnego z dnia (...) stycznia 1968 r., Nr (...), której najdłuższy bok został oznaczony literami A - B, była niezbędna jako ciąg komunikacyjny do bezpośredniej obsługi stacji CPN. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji słusznie powołał się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 19/98 dotyczącego odmowy zwrotu działki przylegającej do nieruchomości wywłaszczonej od M. W. . W powyższym wyroku wskazano, że stacja CPN jest elementem składowym węzła komunikacyjnego służącym obsłudze ruchu drogowego, niezbędnym do jej utrzymania. Wynika to bezpośrednio z ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm..) obowiązującej w dacie wywłaszczenia. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 tejże ustawy - pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia, drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienie, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo — zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano także, że "poza sporem jest zrealizowanie ciągu komunikacyjnego oznaczonego na załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) stycznia 1968 r. literami A - B - E - F". Jak wskazał organ pierwszej instancji, w skład tego ciągu weszła nieruchomość wywłaszczona od M. W. . Ponadto -zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji - działka, której dotyczy wniosek, nadal stanowi element pieszego ciągu komunikacyjnego w obrębie ronda. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że na spornej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dalej organ podniósł, iż w ramach postępowania odwoławczego M. W. wskazał, że z dokumentów zebranych w niniejszym postępowaniu, a powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że przeznaczenie tej nieruchomości zostało zmienione, a plany budowy ronda komunikacyjnego zaniechane. Odwołujący podkreślił, że decyzją z dnia (...) marca 1971 r. wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim, znak: (...) przekazano m.in. dawną działkę nr 26/1 Łódzkiemu Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" do odpłatnego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia (...) stycznia 1971 r., Ldz.B. 11-440/1/1/68 wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie o Trybunalskim - Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury "nieruchomość położona przy zbiegu ulic S. i Ś. przeznaczona została pod rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie Stacji Benzynowej nr 113". Odpowiadając na powyższy zarzut organ odwoławczy podał, iż w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 19/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja z dnia (...) stycznia 1971 r., Nr (...) nie pozostaje w sprzeczności z decyzją z dnia (...) stycznia 1968 r. o lokalizacji szczegółowej budowy I - go etapu ronda komunikacyjnego. Ta ostatnia decyzja - jak wynika z załącznika graficznego -przewidywała bowiem rozbudowę stacji CPN, obejmowała jednak ona znacznie większy teren, natomiast decyzja z dnia (...) stycznia 1971 r. odnosiła się jedynie do większej części inwestycji, jaką była budowa ronda. Odwołujący się podniósł również, że skoro stacja CPN jest nieczynna już od kilku lat, to ciąg komunikacyjny potrzebny do bezpośredniej obsługi stacji CPN, stał się również zbędny. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy podał, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia późniejsze inne wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej nie mieści się w ustawowym rozumieniu "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Takie stanowisko wyrażały sądy administracyjne. NSA wyroku z dnia 20 lutego 2001 r., w sprawie sygn. akt I SA 2139/99 podniósł, że na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty to nie istnieje możliwość jej zwrotu, nawet mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Reasumując organ wskazał, iż zarzuty podniesione przez stronę odwołującą się są niezasadne, a zebrany i ustalony w toku postępowania materiał pozwala na przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, w związku z czym brak jest podstaw zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem działki (...) w części uprzednio oznaczonej numerem działki 26/1. W dniu 21 marca 2008 r. M. W. wniósł na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca podkreśliła, iż z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie, o którym mowa w art. 137 omawianej ustawy. Co więcej nie wykazano również, ażeby kiedykolwiek przystąpiono do realizacji tego celu. Na gruncie nigdy nie powstało rondo komunikacyjne. Natomiast z dokumentów zebranych w niniejszym postępowaniu, a powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, iż przeznaczenie tej nieruchomości zostało zmienione, a plany budowy ronda komunikacyjnego zaniechane. Skarżący podkreślił, iż decyzją z dnia (...) marca 1971 r. wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim, znak: (...) przekazano m.in, dawną działkę nr (...) (przedmiot niniejszego postępowania) Łódzkiemu Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" do odpłatnego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia (...) stycznia 1971 r., Ldz. (...) wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim — Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury "nieruchomość położona przy zbiegu ulic S. i Ś. przeznaczona została na rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie Stacji Benzynowej nr (...)". Skarżący wskazał, iż rondo komunikacyjne, które miało być wybudowane na nieruchomości (decyzja wywłaszczeniowa jednoznacznie wskazuje, ze celem wywłaszczenia była budowa ronda komunikacyjnego, a nie pieszego ciągu komunikacyjnego czy rozbudowa stacji benzynowej) nigdy nie powstało. Cel wywłaszczenia tym samym nie został zrealizowany ani w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1, ani w okresie późniejszym. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę powołując się na argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. W dniu 24 lipca 2008 r. zmarł skarżący M. W. . Postanowieniem z dnia 26 września 2008 r. postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zostało zawieszone, a następnie postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r. podjęte z udziałem następców prawnych zmarłego M. W. - B. W., A. W. -, A. S. i L. W. . B. W. i A. W. poparły skargę wniesioną przez M. W. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości jest dwukrotnie mowa o jej przeznaczeniu pod budowę ronda komunikacyjnego, ale jednocześnie owo uzasadnienie powołuje się na decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr (...), z dnia (...) stycznia 1968 r., jako na ten akt, który szczegółowo określa przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Przechodząc do analizy postanowień decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr (...), z dnia (...) stycznia 1968 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja ta w swej części tekstowej w żadnym zakresie nie odnosi się do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w części graficznej (załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej) można doszukać się informacji o tym, że pomiędzy ulicami Ś. i S. ma powstać stacja benzynowa CPN ze zbiornikiem paliwa. Załącznik do decyzji Nr (...), z dnia (...) stycznia 1968 r. nie bazuje jednak na nr działek istniejących bądź przyszłych, stąd nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie w oparciu tą dokumentację, pod którą część planowanej rozbudowy ronda komunikacyjnego wywłaszczona zastała przedmiotowa nieruchomość. Analiza innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności przyznanie określonych faktów przez wnioskodawcę pozwala zgodzić się z organami, iż wywłaszczona nieruchomość przylega do linii A - B naniesionej na załączniku graficznym decyzji o lokalizacji szczegółowej i rozciąga się w kierunku stacji benzynowej, stanowiąc w zasadniczej części utwardzony teren będący dojazdem do dystrybutorów paliwa. W pozostałej części przylegającej na mapie do linii A - B nieruchomość ta jest utwardzona płytami chodnikowymi i stanowi fragment ciągu pieszego łączącego ulice Śląską i Sulejowską. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokumenty zgromadzone w aktach niniejszej sprawy wskazują, iż planowana realizacja ronda komunikacyjnego w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr (...), z dnia (...) stycznia 1968 r. nigdy nie została wykonana. Rację ma zatem strona skarżąca gdy podnosi, iż zadanie inwestycyjne polegające na budowie ronda komunikacyjnego u zbiegu ulic Ś. i S. nie zostało wykonane. Zatem z powyższego punktu widzenia nie został osiągnięty cel określony w powyższej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Nie oznacza to jednak, iż cel, dla którego przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona nie został w ogóle osiągnięty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy w sposób precyzyjny ustaliły, iż teren przedmiotowej nieruchomości został decyzją z dnia (...) marca 1971 r. znak: (...) wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przekazany Łódzkiemu Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" do odpłatnego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia (...) stycznia 1971 r., Ldz. (...) wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim - Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury przedmiotowa nieruchomość, jako część składowa większej nieruchomości przeznaczona została na rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie stacji benzynowej. Analizując zapisy owej decyzji jasne musi być, iż pojawienie się nowej, późniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej dla przedmiotowej nieruchomości czyniło bezprzedmiotowe wcześniejsze ustalenia lokalizacyjne dla owej nieruchomości, wynikające z decyzji Nr (...), z dnia (...) stycznia 1968 r. Jak jednak wynika z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) stycznia 1971 r., Ldz. (...) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie stacji benzynowej. Co prawda zaniechano realizacji na przedmiotowej nieruchomości ronda komunikacyjnego w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr (...), z dnia (...) stycznia 1968 r., to jednak dokonano rozbudowy i modernizacji istniejącej na tym terenie stacji benzynowej w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) stycznia 1971 r.,. (...). Sąd zgodził się z organami administracji, iż obie powyższe decyzje w odniesieniu do przedmiotowej działki pozostają w związku funkcjonalnym, bowiem decyzja z dnia (...) stycznia 1968 r. w swej części graficznej przewidywała powstanie na przedmiotowej działce dojazdu do stacji benzynowej. To zaś koresponduje z celem rozbudowy i modernizacji określonym w decyzji z dnia (...) stycznia 1971 r.. W konsekwencji osiągnięto cel, dla którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, bowiem na dawnej działce o nr (...) znajdują się elementy służące do obsługi stacji benzynowej. Podobnie należy ocenić powstanie ciągu pieszego łączącego ulice Ś. i S., przebiegającego na załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) stycznia 1968 r. , wzdłuż linii wyznaczonej przez punkty (...). W tym zakresie w odniesieniu do powyższego ciągu pieszego można dopatrywać się nawet wprost realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) stycznia 1968 r., bowiem ów ciąg pieszy zaplanowany był już w owej decyzji. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń organów co do tego kiedy zrealizowany został ciąg pieszy przebiegający przez przedmiotową nieruchomość. Natomiast jeśli chodzi o inwestycje w zakresie stacji paliw, to ustalenia organów co do daty realizacji celu w postaci rozbudowy i modernizacji istniejącej stacji benzynowej odnoszą się do decyzji z dnia (...) czerwca 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na tymczasowe ustawienie na terenie stacji dwóch kontenerów przenośnych typu "B.". Gdyby przyjąć, iż jest to pierwszy z przejawów realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, to należałoby przyjąć, iż nastąpił on z przekroczeniem terminów opisanych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wywiódł, iż brak jednoznacznych ustaleń organów w zakresie daty osiągnięcia celu, dla którego wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość nie pozwala uznać, iż organy w toku niniejszego postępowania zachowały się w sposób zgodny z przepisami o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Tym samym zasadnie można postawić organom zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. To zaś w oczywisty sposób przekłada się na naruszenie przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wśród przesłanek pojęcia "zbędności , nieruchomości na cel wywłaszczenia" wskazuje okresy rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 U.g.n. polegające na przyjęciu, że nawet jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to organ rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości jest zobowiązany do badania czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 i 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Konsekwencją takiego poglądu byłby wadliwy wniosek, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji gdy ww. cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale z naruszeniem lub po upływie wskazanych terminów 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 137 U.g.n., poprzez wadliwą ocenę przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji, polegającą na błędnym ustaleniu, że brak jednoznacznych ustaleń organów w zakresie daty osiągnięcia celu, dla którego wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość nie pozwala uznać, iż organy w toku niniejszego postępowania zachowały się w sposób zgodny z przepisami o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była prawidłowa nie zostałby wydany wyrok uwzględniający skargę A. W. oraz B. W. i zostałby zastosowany art. 151 P.p.s.a. Powołując się na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie sposób zgodzić się z tezą, wedle której za zbędną na cel wywłaszczenia można uznać nieruchomość, na której został zrealizowany. Trudno dostrzec słuszny interes strony kiedy występuje ona po wielu latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej o zwrot nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przepis art. 137 U.g.n. obowiązuje od dnia wejścia w życie U.g.n. tj. od 1 stycznia 1998 r. W tej sytuacji pojawia się wątpliwość w jaki sposób pogodzić interpretację przepisu art. 137 ust. 1 U.g.n. proponowaną przez WSA w Łodzi wedle której należy zbadać czy w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu oraz czy w ciągu 10 lat zrealizowano cel wywłaszczenia z zasadą lex retro non agit. Podmiotu realizującego cel wywłaszczenia na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów nie dyscyplinował przepis, który stanowiłby, że w sytuacji zrealizowania celu uwłaszczenia np. 11 lat od dniu kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się stateczna, będzie należało zwrócić byłemu właścicielowi nieruchomość na jego wniosek, jako zbędną na cel wywłaszczenia. Ocena zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przeszłych aktów prawnych nie była poddawana rygorom wynikającym z interpretacji art. 137 U.g.n. dokonanej przez WSA w Łodzi w kwestionowanym wyroku. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Wydział II w wyroku z dn. 29 czerwca 2001 r. sygn. II SA/Łd 19/98 również odmówił zwrotu działki przylegającej do przedmiotowej nieruchomości. W przywołanym wyroku wskazano wyraźnie, że stacja CPN jest elementem składowym węzła komunikacyjnego, służącym obsłudze ruchu drogowego, niezbędnym do jego utrzymania. Zdaniem organu ocena NSA - zawarta w uzasadnieniu przytoczonego wyroku - dotycząca poruszonego zagadnienia, pozostaje aktualna w odniesieniu do spornej działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Nie można bowiem zwrócić nieruchomości wchodzącej w skład opisanego węzła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do analizy podniesionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 U.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art.137 ust.1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie podnieść należy, iż jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 U.g.n., jeżeli prace związane z realizacja tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1552/00 niepublikowany). Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust.1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu ( 10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Reasumując podnieść należy mając na uwadze powołaną wyżej normę art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 omawianej ustawy, iż w pierwszej normie prawnej upływ 7 lat bez rozpoczęcia prac oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia a w drugiej zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza upływ 10 lat gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Co więcej w razie rozpoczęcia prac przed upływem 7 lat , które to prace nie doprowadzą do zrealizowania całej inwestycji przed upływem 10 lat, również spełnione zostaną przesłanki do zwrotu, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy. Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010r. sygn. akt I OSK 1612/09). Rację ma Sąd pierwszej instancji przyjmując, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . W takim bowiem tylko przypadku, stosownie do treści przepisu art. 136 pkt. 3 U.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wcześniej jednak precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia stwarza organowi możliwość badania i ustalenia, czy cel ten nie został zrealizowany, względnie czy nie rozpoczęto nawet prac związanych z jego realizacją. Podstawową kwestią mającą kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy było ustalenie czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 U.g.n. W tym celu konieczne było zbadanie czy w okresie wskazanym w tym przepisie doszło do zrealizowania celu zbieżnego z celem wywłaszczenia - w tym przypadku budowy osiedla mieszkaniowego. Należy podzielić w tym względzie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy nie ustaliły przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 U.g.n. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie stacji benzynowej. Powyższe wynika w sposób bezpośredni z decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia (...) marca 1971 r. o przekazaniu nieruchomości na czas nieokreślony Łódzkiemu Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia (...) stycznia 1971 r. Należy przy tym wskazać, iż wydanie ww. decyzji nie pozostaje w sprzeczności z pierwotną decyzją z dnia (...) stycznia 1968 r. o lokalizacji szczegółowej budowy pierwszego etapu ronda komunikacyjnego, na podstawie której wywłaszczono sporną nieruchomość w dniu (...) września 1970 r., bowiem o ile decyzja z 1971 r. odnosiła się do rozbudowy stacji benzynowej, to stanowiła ona realizację większej inwestycji jaką była budowa ronda. Stacja CPN stanowiła natomiast element składowy węzła komunikacyjnego służącego obsłudze ruchu drogowego, niezbędnym do jego utrzymania. Tak więc pomimo wydania późniejszej decyzji zmieniającej cel wywłaszczenia z (...) stycznia 1971 r., nie można uznać, iż pierwotny cel wywłaszczenia nieruchomości określony w decyzji lokalizacyjnej z (...) stycznia 1968 r. uległ zmianie. Powyższa kwestia została również przesądzona w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. II SA/Łd 19/98 w sprawie o identycznym stanie faktycznym, a dotyczącej sąsiednich działek. Organy administracyjne powołując się na fakt realizacji celu wywłaszczenia w postaci rozbudowy stacji benzynowej na spornym terenie i przyjmując bezkrytycznie argumentację wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., II SA/Łd 19/98 nie ustaliły, czy czynności podjęte przez organy mające doprowadzić do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości mieszczą się w granicach czasowych określonych art. 137 U.g.n. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia sądowi dokonania kontroli decyzji wywłaszczeniowej z przepisem art. 137 U.g.n. i tym samym jednoznaczne przesądzenie czy na gruncie niniejszej sprawy zaszły przesłanki do zwrotu spornej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, iż w związku z powyższymi wywodami pozostają one bezpodstawne. Nie można podzielić zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 U.g.n., bowiem jak podniesiono wyżej w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, że przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust.1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat) - por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., I SA/Wa 41/11). Przyjęcie innego rozumienia tego przepisu tj. dopuszczenie realizacji celu wywłaszczenia po upływie ustawowych terminów wypaczałoby w ogóle potrzebę ich ustanawiania w drodze ustawowej i tym samym sens art. 137 omawianej ustawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych dotyczących daty osiągnięcia celu wywłaszczenia pozostają w bezpośrednim związku z rozpoznawanym wyżej zarzutem naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego i również nie zasługują na uwzględnienie z przytoczonych wyżej powodów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.