I OSK 399/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Sain-Knothe, po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa- Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 874/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa- Ministra Skarbu Państwa na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wywłaszczone pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 874/13, po rozpatrzeniu skargi Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wywłaszczone pod realizację inwestycji drogowej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.; obecnie: t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 687; dalej jako "ustawa o inwestycjach drogowych") oraz art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.): - ustalił na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie w wysokości 606.000 zł za część nieruchomości położonej w Poznaniu, zapisanej [...] września 2008 r. w księdze wieczystej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1/2 o powierzchni 606 m2, - ustalił na rzecz Skarbu Państwa oraz Województwa Wielkopolskiego odszkodowanie w wysokości 571.000 zł za część nieruchomości położonej w Poznaniu, zapisanej [...] września 2008 r. w księdze wieczystej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2/2 o powierzchni 571 m2, oraz - określił, że do zapłaty odszkodowań w łącznej wysokości 1.177.000 zł zobowiązany jest Prezydent Miasta Poznania (Zarząd Dróg Miejskich). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją lokalizacyjną z dnia 8 sierpnia 2008 r., nr 200/2008, wydaną na podstawie przepisów ustawy o inwestycjach drogowych, ustalono lokalizację dla inwestycji polegającej na wydzieleniu pasa drogowego drogi położonej pomiędzy ulicą T. a aleją N. w Poznaniu, w celu nadania jej imienia o. H. Liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto części nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 i nr 2, stanowiące pas drogowy istniejącej ulicy wraz z zatokami parkingowymi i chodnikami oraz podziemnymi sieciami infrastruktury technicznej. Nadto w decyzji zatwierdzono podział tych nieruchomości m.in. na działkę nr 2/2 o powierzchni 571 m2 i działkę nr 1/2 o powierzchni 606 m2, objęte lokalizacją tej inwestycji. Powołana decyzja stała się ostateczna dnia 8 września 2008 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, działki nr 2/2 i nr 1/2 stały się z mocy prawa własnością Miasta Poznania. Rada Miasta nadała nowopowstałej ulicy nazwę oraz odrębną uchwałą zaliczyła ulicę do kategorii dróg gminnych. Organ przywołał treść art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy drogowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4a i ust. 4f oraz ust. 5 ustawy o inwestycjach drogowych oraz art. 4 pkt 9b1, art. 60a ust. 2 pkt 2 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prezydent Miasta Poznania wyjaśnił, że na podstawie ewidencji gruntów oraz odpisów ksiąg wieczystych ustalono, że w dniu 8 września 2008 r., czyli w dniu w którym działki nr 2/2 i nr 1/2 stały się własnością Miasta, pierwsza z nich zapisana była w księdze wieczystej jako współwłasność Skarbu Państwa w 400251/506056 części i Województwa Wielkopolskiego w 105805/506056 części, a druga – jako własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. Organ I instancji zaznaczył, że decyzją z [...] stycznia 2012 r. zostało ustalone odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa i Województwa Wielkopolskiego za przedmiotowe działki, jednakże na skutek odwołania Ministra Skarbu Państwa decyzją z 29 czerwca 2012 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta wskazał, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej na częściach działek nr 1 i nr 2, stanowiących obecnie działki nr 2/2 i 1/2, urządzona była droga wewnętrzna z jezdnią o nawierzchni utwardzonej asfaltem oraz chodnikami i zatokami parkingowymi utwardzonymi płytami betonowymi, zapewniająca przejazd i przejście pomiędzy ulicami, a także umożliwiająca dojazd do parkingu Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz budynku Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. W październiku 2007 r., w związku z realizowaną przez Uniwersytet na sąsiedniej nieruchomości budową budynku biblioteki, pas drogowy usytuowany na tych działkach został zajęty, a istniejące nakłady budowlane (nawierzchnie drogi i miejsc parkingowych) rozebrane. Przedmiotowa droga została udostępniona w maju 2009 r., po jej przywróceniu przez Uniwersytet, na własny koszt, do stanu sprzed zajęcia. Z dokonanych ustaleń wynika, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nawierzchnia drogi usytuowanej na obecnych działkach nr 2/2 i nr 1/2 nie istniała. W tych okolicznościach, jak podkreślił organ, oszacowaniu podlegała jedynie wartość gruntu. Odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji wskazał, że w operacie szacunkowym z dnia 2 listopada 2012 r., uzupełnionym aneksem z 24 lutego 2013 r., powołana w sprawie biegła, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dobierając nieruchomości do próby porównawczej biegła zastosowała przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Ustaliła, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowe działki znajdowały się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r. ze zm.), działki położone były na terenie zabudowy śródmiejskiej, zwartej, średniowysokiej o funkcji: usługowej, centrotwórczej i ogólnomiejskiej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej – oznaczonym symbolem "UMsw". Przy tym do usług podstawowych towarzyszących funkcji mieszkaniowej zaliczono w Studium sieć ulic dojazdowych i lokalnych. Biegła ustaliła również, że droga dojazdowa, stanowiąca obecnie przedmiotową ulicę, była wkreślona w załączniku graficznym do uchwały zatwierdzającej Studium, a także widoczna jest na wydruku z ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych z 2008 r. Wyceniane działki stanowiły użytkowaną publicznie drogę dojazdową i przeciwpożarową, wybudowaną wraz z gmachem Urzędu Wojewódzkiego. Ze względu na graniczące z nią wielokondygnacyjne budynki, nie była możliwa kubaturowa ich zabudowa. Wobec tego biegła określiła rodzaj rynku dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, położonych w strefie śródmiejskiej Miasta, objętych prawem własności. W związku z niewielką liczbą transakcji dotyczących takich nieruchomości, zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, okres badania rynku biegła rozszerzyła do dwóch i pół roku, a sam rynek rozszerzyła o transakcje dotyczące gruntów w użytkowaniu wieczystym, poddane odpowiedniej korekcie. Do porównania biegła przyjęła trzy transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianych, zawarte w czerwcu i listopadzie 2010 r. oraz w lipcu 2012 r. Wartość 1 m2 wycenianych nieruchomości obliczyła jako średnią arytmetyczną z uzyskanych wyników, powiększoną współczynnikiem k=1,02 ze względu na atrakcyjniejszą lokalizację nieruchomości wycenianych od nieruchomości przyjętych do porównania. Dokonując oceny opisanego operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, jest spójny i logiczny, a określone w nim wartości wiarygodne. Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych, biegła określiła właściwy rynek nieruchomości podobnych, uwzględniając fakt, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej wyceniane działki użytkowane były jako droga. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa złożył odwołanie. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie: 1) art. 24 § 1 pkt 5 kpa, 2) prawa materialnego, a w szczególności art. 12 ust. 5 i art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985, ze zm.) oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3) prawa procesowego, a w szczególności art. 7-10, art. 77, art. 104 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu skarżący podał argumenty uzasadniające postawione zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż zakres normowania tej regulacji nie pokrywa się ze stanem faktycznym niniejszej sprawy. Uchylona decyzja z [...] stycznia 2012 r. i zaskarżona obecnie decyzja z [...] kwietnia 2013 r. są odrębnymi aktami prawnymi, z których pierwszy został wyeliminowany z obrotu prawnego. Aby omawiany przepis znalazł w ogóle zastosowanie, postępowanie musiałoby toczyć się w odniesieniu do tej samej decyzji. Niedopuszczalne są zatem wyłącznie takie sytuacje, w których ta sama osoba sporządza (podpisuje) decyzję w obu instancjach oraz, w wypadku ministra lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przy pierwszym i ponownym rozpatrywaniu tej samej sprawy. Wojewoda nie podzielił też zarzutu szeroko zakreślonego kręgu naruszeń procedury administracyjnej przez organ I instancji, podkreślając brak uszczegółowienia ich przedmiotu. Ocenił, że reguły postępowania dowodowego były w pierwszej instancji w pełni poszanowane. Zdaniem organu II instancji analiza wyceny nieruchomości nie potwierdziła zarzutu, jakoby analiza rynku nieruchomości była niedostateczna. Znikomy rozmiar materiału porównawczego nie jest uchybieniem biegłej, a oczywistą konsekwencją szczególnego charakteru wycenianej nieruchomości, którą można było porównać jedynie do wąskiej grupy transakcji. Taki stan rzeczy nie jest jednak tożsamy z niemożnością przeprowadzenia wnikliwej analizy rynku. Ilość transakcji nie wpływa na rzetelność wyceny, o ile umożliwiają one wyodrębnienie cech nieruchomości i określenie ich wpływu na kształtujące się ceny. Podejście porównawcze polega w swej istocie na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te są następnie korygowane ze względu na konkretne różnice charakteryzujące nieruchomość wycenianą względem nieruchomości przyjętych do porównania. Procedura ta może być stosowana wyłącznie w sytuacji, kiedy znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych. Wojewoda nie zgodził się również ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa, jakoby należne odszkodowanie winno zakresem swym obejmować wartość nakładów budowlanych. W dniu wydania decyzji lokalizacyjnej brak bowiem było owych nakładów. Na marginesie organ II instancji zauważył, że Uniwersytet jest samodzielną jednostką budżetową i dokonanych przez niego nakładów w żadnym wypadku nie można utożsamiać z wydatkami Skarbu Państwa. Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Minister Skarbu Państwa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w istotnej części powtórzył argumenty uzasadniające te zarzuty. Nadto wskazał, że uzasadnienie decyzji Wojewody jest lakoniczne. Składa się głównie z opisu stanu faktycznego, co już samo w sobie stanowi naruszenie art. 11, art. 77 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu prawnym decyzji nie można doszukać się wyjaśnienia jej podstawy prawnej. W szczególności Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zarzutów odnośnie do zgodności operatu z § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 874/13 oddalił skargę i wyjaśnił, że w ocenie Sądu organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o inwestycjach drogowych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd przywołał treść art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 i art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, w świetle zarzutów podnoszonych przez Ministra Skarbu Państwa, kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy organy administracji postąpiły prawidłowo akceptując zasady, według jakich został przygotowany operat z dnia 2 listopada 2012 r., uzupełniony aneksem z dnia 24 lutego 2013 r., a przede wszystkim fakt oparcia się przez biegłą, stosownie do § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych, a w konsekwencji akceptując wartość dowodową tego operatu. Sąd uznał, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia rzeczoznawcy odstąpienie od takiego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Odnosząc się zaś do zgłaszanych przez Ministra w toku postępowania administracyjnego wątpliwości co do tego, czy dostępne transakcje nieruchomościami drogowymi spełniają warunki transakcji rynkowych określone w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd podkreślił, że takie obiekcje formułowane były już pod rządami § 36 ust. 1 rozporządzenia w poprzednio obowiązującym (do dnia 25 sierpnia 2011 r.) brzmieniu. Pomimo tych zarzutów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (OTK 106/9/A/2012), przesądził, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny: z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zastrzeżenia co do rynkowego charakteru transakcji nieruchomościami drogowymi ostatecznie utraciły rację bytu w związku z przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Podsumowując Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 97/10). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd ocenił, że przyjęcie przez biegłą, jako punktu odniesienia do wyceny, cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi było prawidłowe i należycie uzasadnione. Zauważył, że w takim przypadku prawodawca nie wymaga istnienia "rozwiniętego rynku obrotu nieruchomościami drogowymi", którego brak na obszarze Miasta zarzuca skarżący, a jedynie wystąpienie transakcji nieruchomościami drogowymi, które dają możliwość określenia na tej podstawie wartości wycenianej nieruchomości, a więc w istocie transakcji nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. nieruchomościami porównywalnymi z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość). W przypadku zastosowanej przez biegłą w niniejszej sprawie metody porównywania parami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia) inaczej niż np. przy metodzie korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia) prawodawca w ogóle nie określił minimalnej liczby transakcji, której wystąpienie na danym rynku pozwala tę metodę zastosować. Oceniając zasadność oparcia się przy wycenie na transakcjach nieruchomościami drogowymi należy mieć na względzie także okoliczność, że jak wynika z materiałów zebranych w aktach sprawy, ze względu na graniczące z przedmiotową nieruchomością (ulicą) wielokondygnacyjne budynki, nie była możliwa kubaturowa zabudowa działek nr 2/2 i 1/2, a także to, że nieruchomość ta była niezmiennie wykorzystywana na cele drogowe (droga wewnętrzna) już od wielu lat. Sąd podkreślił, że w kontekście drogowego użytkowania działki na długo przed jej wywłaszczeniem, jako niezrozumiały jawi się zarzut skargi naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie w operacie tylko jednej ze wzmiankowanych w tych przepisach wartości nieruchomości – ustalonej jakoby tylko według przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (przeznaczeniem "drogowym"), a już nie według aktualnego sposobu użytkowania – skoro także przed wywłaszczeniem przedmiotowa nieruchomość użytkowana była na cele drogowe i wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wprowadziło żadnych zmian w tym zakresie. Potwierdza to treść decyzji, w której wyraźnie zapisano, że "[w] związku z przedmiotem decyzji, czyli wydzieleniem pasa drogowego, nie przewiduje się żadnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu" (k. 7 akt adm. I inst.). Przystępując do wyceny działek, biegła określiła rodzaj rynku dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, położonych w strefie śródmiejskiej Miasta. Działanie takie jest dopuszczalne, choć należy zauważyć, że formalnie nie było przeszkód, aby obszarem analizy objąć teren całego Miasta. Sąd I instancji podzielił tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 701/11), w myśl której dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań, to przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Nie ulega wszakże wątpliwości, że dobór w niniejszej sprawie transakcji nieruchomościami droższymi, bo położonymi w strefie śródmiejskiej Miasta, był w oczywisty sposób korzystniejszy dla strony skarżącej. Biegła przekonująco uzasadniła rozszerzenie okresu badania rynku do dwóch i pół roku, a także objęcie badaniem transakcji dotyczących również gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, z zastrzeżeniem skorygowania ceny stosownym współczynnikiem. Z operatu wynika, że spośród dziewięciu nieruchomości przyjętych do analizy trzy dotyczyły użytkowania wieczystego. Do bezpośredniego porównania przyjęto zaś trzy transakcje nieruchomościami uznanymi przez biegłą za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, z czego dwie transakcje dotyczyły użytkowania wieczystego. Takie działanie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami o wycenie. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wyjaśnić, że w każdym przypadku oceny operatu szacunkowego na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, który obejmuje także powinność podjęcia działań niezbędnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie – obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny, zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie (art. 80 kpa). Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, do granic, poza którymi rozciąga się już pole ocen wymagających wiadomości specjalnych. Stąd organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). W niniejszej sprawie organy skorzystały z możliwości zwrócenia się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia i uzyskały odeń wyczerpujące odpowiedzi na zadane pytania, po części w postaci aneksu do operatu. Sporządzenie aneksu w tym przypadku nie może budzić zastrzeżeń, gdyż nie zmierzał on do korekty wartości nieruchomości ustalonej w operacie, lecz jedynie uzupełniał opis (charakterystykę) przedmiotu wyceny, zmierzając w istocie do zwiększenia zupełności i siły perswazyjnej operatu. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi również zastrzeżeń dokonany przez biegłą wybór podejścia (porównawcze) i metody wyceny (porównywanie parami). Taki wybór bez wątpienia mieścił się w zakresie swobody przyznanej rzeczoznawcy w art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także dobór transakcji do próby porównawczej, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia dotyczących nieruchomości drogowych, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być kwestionowany. Mając wszystko to na uwadze Sąd I instancji uznał, że organy administracji postąpiły słusznie, akceptując, po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień, dowód z tego operatu szacunkowego. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, że przy wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Sąd przywołał treść tego przepisu i wyjaśnił, że w jego ocenie wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli, czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/11). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (tak też R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 24, Nb 12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1911/97, LEX nr 44502). Uchylenie decyzji nie może powodować, gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego, zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, a ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie kpa, zyskują określone wskazania co do sposobu dalszego procedowania. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącego ryzyko braku bezstronności organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wydaje się istotnie wyższe, niż w razie rozpoznawania sprawy po raz pierwszy. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że odszkodowanie należne skarżącemu powinno swoim zakresem obejmować też wartości nakładów budowlanych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ab initio ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a jest poza sporem, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej brak było takich nakładów na wywłaszczanych działkach. Również pozostałe zarzuty skargi okazały się w ocenie Sądu nietrafne. W szczególności Sąd nie dopatrzył się zarzucanych uchybień proceduralnych, w tym zwłaszcza co do zawartości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Skarbu Państwa. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu: 1 - naruszenie prawa materialnego, czyli: - art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 687) w związku z art.134 ust. 1 i 2 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania przy założeniu, że wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, - § 36 ust.1, 2 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przepisy te nie wymagają "rozwiniętego" rynku obrotu nieruchomościami drogowymi, a zatem ilość danych na temat transakcji rynkowych nie ma w sprawie znaczenia, 2 - naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obowiązek wyłączenia pracownika odnosi się tylko do sytuacji, gdy decyzja, przy wydawaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności). Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, że wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika odnosi się tylko do sytuacji, gdy decyzja, przy wydawaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności). Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to jednak, jak wywodzi to skarżący kasacyjnie, że przepis ten wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 kpa). Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 446/15). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela przyjętą w tym zakresie przez Sąd I instancji ocenę prawną, ponieważ rozpoznanie sprawy po raz kolejny, na skutek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 kpa) nie jest rozpoznaniem sprawy na skutek wniesienia odwołania od pierwszego jej rozstrzygnięcia. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 687) w związku z art. 134 ust. 1 i 2 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania przy założeniu, że wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Również ten zarzut uznać należy za całkowicie niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i rozważone. Prawidłowej również ocenie poddany został podstawowy w rozpoznawanej sprawie dowód w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się też do argumentacji i zarzutów skarżącego zmierzających do wykazania nieprawidłowości operatu szacunkowego i słusznie stwierdził, że sporządzony w sprawie operat spełnia konieczne wymagania wynikające z przepisów prawa, by mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Podkreślić należy, co zasadnie wywiódł Sąd I instancji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, że w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowe działki znajdowały się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (uchwała Rady Miasta Poznania nr XXII/276/III/99 z dnia 23 listopada 1999 r. ze zm.), położone były na terenie zabudowy śródmiejskiej, zwartej, średniowysokiej o funkcji: usługowej, centrotwórczej i ogólnomiejskiej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonym symbolem "UMsw". Przy tym, jak wynika z treści części opisowej Studium, do usług podstawowych towarzyszących funkcji mieszkaniowej zaliczono w Studium sieć ulic dojazdowych i lokalnych. Ponadto, jak wyjaśniła biegła, droga dojazdowa, stanowiąca obecnie przedmiotową ulicę, była wkreślona w załączniku graficznym do uchwały zatwierdzającej Studium, a także widoczna jest na wydruku z ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych z 2008 r. Wyceniane działki stanowiły użytkowaną publicznie drogę dojazdową wybudowaną wraz z gmachem Urzędu Wojewódzkiego i w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej brak było nakładów na wywłaszczanych działkach, które w okresie późniejszym (2007-2009 r.) z własnych funduszy poniósł Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w związku z budową na sąsiedniej działce biblioteki uniwersyteckiej. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo ustaliły, iż przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej na częściach działek nr 1 i nr 2 stanowiących obecnie działki nr 2/2 i 1/2 urządzona była droga wewnętrzna z jezdnią o nawierzchni utwardzonej asfaltem oraz chodnikami i zatokami parkingowymi utwardzonymi płytami betonowymi, zapewniająca przejazd i przejście pomiędzy ulicami, a także umożliwiająca dojazd do parkingu urzędu Wojewódzkiego oraz budynku Uniwersytetu. Również wywłaszczenie przedmiotowych działek wynikało z ich przeznaczenia pod poszerzenie drogi (ulicy). W tej sytuacji przyjęcie przez biegłą, jako punktu odniesienia do wyceny, cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi było prawidłowe i zasadne. Przyjęty zatem za podstawę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Nie można także podzielić zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, na których podstawie oszacowano przedmiotową nieruchomość. Chociaż w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne sformułowane zostały jako odnoszące się do niewłaściwego zastosowania wskazanych w niej przepisów, to ich treść odnosi się także do dokonanej w sprawie wykładni tych norm. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom, skoro istnieją transakcje rynkowe dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, tego rodzaju ceny transakcyjne prawidłowo stanowiły podstawę do oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 3 powołanej ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości – również ten przepis ustawy nie został w sprawie naruszony, podobnie jak i wskazany w skardze kasacyjnej art. 154. Zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 powołanej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 4 pkt 16 powołanej ustawy pod pojęciem nieruchomości podobnej, użytym w tej ustawie, należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W rozpatrywanej sprawie wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego dokonana została zgodnie z powyższymi wskazaniami. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Skarżący nie wykazał, by w sprawie doszło do naruszenia powyższego przepisu. Wobec tego, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawowych, stanowiących podstawę wyceny nieruchomości okazały się niezasadne pozostał do rozważenia zarzut odnoszący się do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to, wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, reguluje szczegółowo kwestie w nim unormowane. Zmiana tego rozporządzenia dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) weszła w życie 26 sierpnia 2011 r. Zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zarówno w poprzednim stanie prawnym (ówczesny § 36 ust. 1), jak i obecnie (co do regulacji przyjętej w § 36 ust. 4 rozporządzenia) w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wynikającą z omawianych przepisów zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero wówczas, gdy brak jest tego rodzaju transakcji lub istniejące transakcje nie umożliwiają określenia wartości wycenianej nieruchomości, niezbędne jest przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, nie może być przez rzeczoznawcę majątkowego ani przez organ orzekający o odszkodowaniu stosowany dowolnie. Gdyby przyjąć prezentowany przez skarżącego pogląd, że nie można mówić o transakcjach nieruchomościami drogowymi, bowiem mają one odmienny charakter od transakcji dotyczących pozostałych nieruchomości, skutkowałoby to tym, że powyższy przepis, w części, w której odnosi się do transakcji drogowych byłby całkowicie zbędny. Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko, że brak jest dostatecznych podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg automatycznie wyłączać z kategorii umów rynkowych. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że ustawodawca w przepisie § 36 rozporządzenia nie używa pojęcia "rozwiniętego" rynku obrotu nieruchomościami drogowymi. W przepisie tym ustawodawca posługuje się jedynie pojęciem "lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości". Wymaganie zatem skarżącego, by rzeczoznawca majątkowy wykazywał przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami istnienia "rozwiniętego" rynku obrotu nieruchomościami drogowymi nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.