II SAB/Ke 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania I. nakazuje Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. wydanie aktu rozstrzygającego wniosek M. M. z 14 czerwca 2013r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] Numer [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności ; II. stwierdza, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 14 czerwca 2013 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i równoczesnego złożenia z tym wnioskiem odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z 28 stycznia 2013 r. Skarżący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, dotyczącej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji w S. pismo informujące z 28 stycznia 2013 r., które "nie było oznaczone tytułem decyzja/postanowienie", jak również nie zawierało żadnego pouczenia co do trybu odwoławczego. Wobec nierozpatrzenia wniosku skarżący wniósł zażalenie do ego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który również nie określił czy ww. pismo jest decyzją czy postanowieniem i nie podjął czynności zmierzających do zakończenia w wymaganej formie wniesionego do KPP podania. Wyrokiem z 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał pismo KPP za decyzję administracyjną, wobec czego skarżący wniósł do ego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. podanie o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem od decyzji. Podania tego organ do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył. M. M. wniósł o zobowiązanie ŚKWP w K. do rozpatrzenia jego podania o przywrócenie terminu oraz wniesionego wraz z tym wnioskiem odwołania oraz o podjęcie czynności dyscyplinujących Komendanta Powiatowego Policji w S. do wykonania decyzji nr [...] z 21 maja 1998 r. za okres zaległy i wykonania jej "na przyszłość w formie czynności materialno technicznych naliczania i zlecania do wypłaty ze środków budżetowych należności z tytułu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że M. M. jest emerytem Policji od 20 lutego 2009 r. W skardze z 2 kwietnia 2013 r. zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w S. "bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 4 stycznia 2013 r. o przyznanie i wypłacenie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2010 – 2013". Wyrokiem z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 23/13 WSA w K. oddalił ww. skargę pouczając skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji KPP w S. z 28 stycznia 2013 r. W dniu 25 czerwca 2013 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. skarżący złożył odwołanie od decyzji z 28 stycznia 2013 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Organ podkreślił, że pismo to nosi datę 14 czerwca 2013r., a zatem zostało sporządzone przed zapoznaniem się z uzasadnieniem wyroku WSA w K.. Pismem z 19 lipca 2013 r. organ poinformował skarżącego zgodnie z art. 36 kpa, że złożone przez niego podanie zostanie rozpatrzone niezwłocznie po otrzymaniu przez KWP w K. odpisu prawomocnego wyroku sygn. akt II SAB/Ke 23/13 oraz po zwrocie przez Sąd akt sprawy. W dniu 24 lipca 2013 r. do KWP w K. wpłynęło zażalenie z 19 lipca 2013 r. na bezczynność ego Komendanta w zakresie sprawy wniesionej do tego organu, adresowane do Komendanta Policji w W. Do KGP w W. pismo wpłynęło 2 sierpnia 2013 r. Postanowieniem z 30 sierpnia 2013 r. Komendant Główny uznał zażalenie M. M. za nieuzasadnione i podkreślił, że procedowanie sprawy przywrócenia terminu bez oryginalnych dokumentów mogłoby narazić postępowanie na błędy proceduralne mogące rzutować na jego tok. Organ wyjaśnił, że jak wynika z treści skargi z 10 września 2013 r., skarżący nie zapoznał się z treścią postanowienia z 30 sierpnia 2013 r., a zatem bezpodstawnie uznał, że organ nadzoru nie podjął żadnych czynności w sprawie, co skutkowało wnioskiem o uznanie wyczerpania drogi wymaganej przed wniesieniem skargi. Komendant wskazał, że odpis prawomocnego wyroku WSA w K. z 13 czerwca 2013 r. wraz z aktami sprawy wpłynął do KWP w K. 26 września 2013 r., a rozstrzygnięcie zostanie wydane do dnia 11 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ( art. 52 § 2 ustawy). W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyczerpanie środków zaskarżenia polega na złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 kpa). W rozpoznawanej sprawie skarżący skierował do Komendanta Policji w W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez ego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (w piśmie datowanym na 19 lipca 2013 r.). Należy zatem przyjąć, że wyczerpał tryb postępowania przewidziany w art. 37 § 1 kpa, którego zachowanie warunkowało dopuszczalność skargi. Bez znaczenia prawnego pozostaje natomiast podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący przed wniesieniem skargi nie zapoznał się z treścią postanowienia Komendanta Policji. Istotnym pozostaje bowiem jedynie to, że zażalenie, o jakim mowa wyżej, zostało wniesione, a skargę złożono w ustawowym terminie, po rozstrzygnięciu zażalenia przez organ wyższego stopnia. Przystępując do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi ponieść należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Przepis art. 35 § 1 kpa stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek M. M. z 14 czerwca 2013 r. "o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 28 stycznia 2013r. numer [...] w sprawie równoważnika za remont lokalu" wraz z odwołaniem wpłynął do organu 17 czerwca 2013 r. Poza sporem pozostaje, że nie został on rozpatrzony w terminach wskazanych w art. 35 kpa. W ocenie organu przekroczenie tych terminów było uzasadnione tym, że nie zostały mu przekazane akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w K. z 13 czerwca 2013 r. w sprawie II SAB/Ke 23/13, w którym Sąd zakwalifikował pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 28 stycznia 2013r. numer [...] jako decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. W uzasadnieniu wyroku WSA podniósł, że ponieważ termin do wniesienia odwołania od tej decyzji już upłynął, skarżący winien złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się co do zasady, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwania na zwrot akt jest bezczynnością (por. wyroki WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/12, WSA w Warszawie z 21 listopada 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 49/07, WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt. IV SAB/Po 58/10, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając jednak specyfikę niniejszej sprawy, polegającą na tym, że dopiero w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu w sprawie II SAB/Ke 23/13 pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 28 stycznia 2013r. numer [...] zakwalifikowane zostało jako decyzja administracyjna, można przychylić się do poglądu, że termin do załatwienia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia uprawomocnienia się tego wyroku, tj. od 20 lipca 2013r. Jak wynika przy tym z akt administracyjnych, odpis prawomocnego wyroku WSA w K. z 13 czerwca 2013 r. wraz z aktami sprawy wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w dniu 26 września 2013 r. Gdyby więc przyjąć, że od tej daty winien być liczony termin rozpatrzenia wniosku z 14 czerwca 2013 r., to skoro w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie tj. 28 listopada 2013 r. wniosek o przywrócenie terminu nadal nie został rozstrzygnięty – a informacji w tym zakresie zarówno organ jak i skarżący nie przedstawili – to niewątpliwie organ pozostawał w bezczynności, gdyż przekroczone zostały w sposób nieuzasadniony terminy załatwienia sprawy z art. 35 kpa. Na powyższą ocenę nie ma także wpływu poinformowanie skarżącego pismem z 19 lipca 2013 r., że złożone przez niego podanie "zostanie rozpatrzone niezwłocznie po otrzymaniu przez KWP w K. odpisu prawomocnego wyroku WSA w Kielcach". Niezależnie od tego, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, podkreślenia wymaga, że określenie terminu w ww. piśmie nastąpiło w sposób wadliwy. Wprawdzie przepis art. 36 § 1 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Jeżeli zatem w art. 36 kpa mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin konkretny, określony zgodnie z zasadami przyjętymi w kpa, a więc określony w dniach, tygodniach i miesiącach (art. 57 kpa). Reasumując stwierdzić należy, iż skarga M. M. jest zasadna, gdyż Komendant Wojewódzki Policji w K. pozostawał w kontrolowanym postępowaniu niewątpliwie bezczynny – nie rozstrzygnął bowiem wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z 28 stycznia 2013 r. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że stwierdzona w sprawie bezczynność obejmuje wyłącznie nierozpoznanie w terminie opisanego wyżej wniosku. Brak było podstaw, jak domagał się tego skarżący, do stwierdzenia bezczynności w zakresie rozpoznania samego odwołania, bowiem by termin z art. 35 § 3 kpa rozpoczął w ogóle bieg, niezbędnym było w pierwszej kolejności rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego organ nie uczynił. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Brak było podstaw do "podjęcia czynności dyscyplinujących KPP w S.". Treść orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania określa art. 149 § 1 p.p.s.a., który nie daje podstawy do nakazania organowi działań żądanych przez skarżącego ani wobec organów innych niż te, których bezczynność jest skarżona, ani do nakazania takich działań organowi pozostającemu w bezczynności. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy oraz z treści odpowiedzi na skargę, brak podjęcia przez ego Komendanta odpowiednich działań wynikał z przekonania, iż wniosek mógł być rozpatrzony dopiero po zwróceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach akt sprawy, które to stanowisko przedstawił również Komendant Główny Policji w odpowiedzi na zażalenie M. M.. Ponieważ licząc terminy z art. 35 kpa od tego dnia, opóźnienie na datę orzekania przez Sąd wynosi około 1 miesiąca, nie było podstaw do przyjęcia, że nosi ono cechy rażącego naruszenia prawa.