III SA/Gd 711/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...] Decyzją z dnia 16 lipca 2012 r. Prezydent Miasta, działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił A. H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ przyznał, że matka A. H. – B. H. od października 2009 r. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazał, że wnioskująca pracowała zawodowo do dnia 31 listopada 2011 r., zaś w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 17 czerwca 2012 r. otrzymywała świadczenie - zasiłek chorobowy, po którego ustaniu złożyła przedmiotowy wniosek. Wskazał również, że według oświadczenia B. H. córka opiekuje się nią od 2010 r., natomiast według wskazania A. H. opieka zaczęła być sprawowania od lutego 2009 r. Uznał jednak, powołując się na stanowisko SKO, że w niniejszej sprawie brak jest "bezpośredniego związku rezygnacji lub nie podejmowania pracy w związku z opieką". W uzasadnieniu czego wskazano, że po powstaniu niepełnosprawności matki, tj. po roku 2009 r. wnioskodawczyni pracowała lub próbowała podjąć pracę. Tym samym, w ocenie organu, stan zdrowia B. H. nie uzasadnia rezygnacji lub nie podejmowania pracy przez wnioskodawczynię, a w aktach sprawy brak jest dowodu na związek opieki nad matką z rezygnacją ze starań o pracę. W złożonym odwołaniu A. H. podniosła, że decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym, kwestionując ustalenie organu o braku związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad matką. W uzasadnieniu odwołania szczegółowo opisano stan zdrowia oraz przebieg choroby B. H., wskazując, że po przebytej w lutym 2009 r. operacji zmaga się z chorobą nowotworową, przyjmując kolejne dawki chemioterapii, po których nie jest w stanie samodzielnie chodzić, dbać o higienę, przygotowywać posiłków, sprzątać, robić zakupów. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że obecnie jej matka w dalszym ciągu wymaga stałej opieki. Po drugim cyklu chemioterapii nie ma czucia w opuszkach palców, przez co przedmioty wypadają jej z rąk. Wymaga pomocy przy zmianie worków stomijnych, higienie, sprzątaniu, gotowaniu, jedzeniu. Nie może dźwigać, ma trudności z chodzeniem, potrzebuje osoby towarzyszącej przy wyjazdach na badania i wizyty u lekarza onkologa w G. A. H. wskazała, że podejmowała zatrudnienie by poprawić sytuację materialną i wcześniej nie widziała, że może starać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu zaznaczono, że zatrudnienie miało charakter krótkotrwały, obejmując okresy od marca do listopada 2010 r. oraz od listopada do grudnia 2011 r., przy czym w czasie pierwszego zatrudnienia od czerwca do listopada 2010 r. wnioskodawczyni przebywała na zwolnieniu lekarskim. W listopadzie 2011 r. podjęła pracę w niepełnym wymiarze pracy, aby mieć pieniądze na Święta Bożego Narodzenia, a zawarta umowa wygasła w dniu 31 grudnia 2011 r. Od grudnia była na zwolnieniu lekarskim, gdyż mama nagle znalazła się w szpitalu po zakończonym półrocznym cyklu chemioterapii i wymagała przetoczenia krwi. Decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako zgodną z prawem. Organ odwoławczy ponowił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Ponadto analizując akta sprawy przedstawił przebieg zatrudnienia wnioskodawczyni. Kolegium podzieliło stanowisko, że A. H. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmowała zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W czasie bowiem, gdy B. H. posiadała już orzeczenie o niepełnosprawności - październik 2009 r. wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie, w tym od marca do listopada 2010 r. oraz od listopada do grudnia 2011 r., a w międzyczasie była zarejestrowana w PUP w W. Bezpośrednio przed złożeniem wniosku pobierała zasiłek chorobowy (1 stycznia - 17 czerwca 2012 r.). Ostatnie zatrudnienie trwało od listopada do grudnia 2011 r. i ustało wskutek upływu terminu wynikającego z zawartej umowy, a po zakończeniu pobierania zasiłku chorobowego strona złożyła wniosek. Organ uznał zatem, że pogodzenie pracy zarobkowej z opieką jest możliwe, skoro właśnie w ten sposób opieka ta była dotychczas sprawowana. Podkreślono, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest to, aby rezygnacja z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane było wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku strony takiej zależności nie ustalono. A. H. po 2009 r. podejmowała bowiem zatrudnienie, poszukiwała pracy będąc zarejestrowana jako bezrobotna, a w ostatnim okresie przed złożeniem wniosku pobierała zasiłek chorobowy. Ponadto Kolegium wskazało, że w świetle aktualnego brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne, wnioskującej nie mogłoby zostać przyznane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. H. podniosła, że nie zgadza się zaskarżoną decyzją. Wskazała, że wbrew zawartemu w decyzji uzasadnieniu, nie może pogodzić opieki nad matką z pracą. Skarżąca ponownie zaznaczyła, że w trakcie choroby matki, tj. od lutego 2009 r., łącznie przepracowała tylko 4 miesiące, a nie podejmowanie przez nią zatrudnienia pozostaje w ścisłym związku ze stanem zdrowia B. H. Podkreśliła, że organ błędnie przyjął, aby nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, skoro w złożonych wcześniej wyjaśnieniach szczegółowo opisała na czym polega choroba matki i jaki jest zakres koniecznej opieki nad B. H. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym tylko rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy w celu sprawowania opieki jest podstawą do przyznania świadczenia. Ponadto podniesiono, że bezpośrednie czynności opiekuńcze nie zajmują na tyle czasu dziennie, aby nie móc ich połączyć z zatrudnieniem chociażby z niepełnym wymiarze czasu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zaś art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 lipca 2012 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na B. H. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A. H. z dnia 18 czerwca 2012 r., zatem organ odwoławczy prawidłowo powołał się na unormowanie z art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz.1548). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej: - "ustawą". Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, 4) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Poza sporem było w sprawie, że B. H. - matka wnioskodawczyni Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 23 listopada 2009 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było kwestionowane, że B. H. nie pozostaje w związku małżeńskim, a skarżąca jest jej jedynym dzieckiem. Bezspornym jest również, że na A. H. jako córce B. H. ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w ich ocenie, wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki - jaką jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki - określonej w art. 17 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji wskazał, że "nie można uznać, iżby A. H. zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką", a organ odwoławczy podzielił to stanowisko. Organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżąca w okresie trwania od 2009 r. choroby nowotworowej matki, dwukrotnie podejmowała zatrudnienie i poszukiwała pracy (rejestrując się w PUP), a przed złożeniem wniosku, pobierała zasiłek chorobowy, to powyższa przesłanka nie zaszła. W czasie bowiem, gdy matka posiadała już orzeczenie o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, strona podejmowała pracę, jak i próbowała ją podjąć. Jednocześnie skarżąca opiekowała się matką. Ostatnie zaś zatrudnienie, po którym strona uzyskała zasiłek chorobowy, ustało z upływem czasu na jaki była zawarta umowa o pracę, a nie z powodu rezygnacji w związku ze sprawowaniem opieki. Organy w tej sytuacji stwierdziły brak podstaw do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy pozostawaniem bez pracy przez skarżącą, a datującą się od 2009 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Ponadto podniosły, że wcześniej skarżąca była w stanie sprawować opiekę i pracować (co może czynić obecnie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu). Powyższego stanowiska organów nie można podzielić. Prezentowana zaś przez organy w niniejszej sprawie interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Niewątpliwie, brzmienie przywołanego przepisu ustawy obejmuje dwa stany faktyczne: pierwszy, dotyczący nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz drugi, dotyczący rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W pierwszym przypadku, podmiot zainteresowany przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, a w drugim, rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. Zatem rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowią podstawę dla uzyskania świadczenia, o ile mają na celu sprawowanie opieki. Organy zaś w niniejszej sprawie wadliwie założyły, że fakt rezygnacji z zatrudnienia, jak i jego nie podejmowania, musi utrzymywać się przez cały okres trwania opieki nad osobą niepełnosprawną w oderwaniu od stanu faktycznego aktualnego na czas składania wniosku. Innymi słowy, powinien trwać od momentu uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do momentu złożenia wniosku o świadczenie. Taki pogląd organów jest nieuprawniony. Stanowi on niedopuszczalne zawężenie treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, który nie zawiera jakichkolwiek wymagań czasowych. Nie warunkuje możliwości otrzymania świadczenia od okresu rezygnacji czy nie podejmowania pracy. Stanowi jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej czy ich nie podejmowanie, miały na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazany przepis ustawy nie wymaga również, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czy ich nie podejmowanie, musiały być spowodowane niemożliwością jednoczesnego wykonywania opieki i pracy zarobkowej. Nie jest to okoliczność, od której stwierdzenia ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis akcentuje jedynie cel rezygnacji z zatrudnienia lub jego nie podejmowania - jakim jest opieka nad bliską osobą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ponadto przyjęta przez organy interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi na tych, którzy rezygnują i nie podejmują zatrudnienia przez cały okres trwania opieki, którą sprawują nad osobą niepełnosprawną oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni aktualnie sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże w trakcie jej trwania byli we wcześniejszym okresie zatrudnieni lub poszukiwali pracy. Jak wskazano wyżej stanowisko takie nie znajduje oparcia w treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w nieuzasadniony sposób skutkując odmową przyznania świadczenia dla osób, które de facto na dzień złożenia wniosku spełniają wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Reasumując, przyjęcie wykładni zaproponowanej przez organy powodowałoby, że część osób rezygnujących z zatrudnienia w celu opieki zostałoby z trwałym skutkiem na przyszłość pozbawionych możliwości występowania o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych, co może być szczególnie dotkliwe wobec opiekunów osób chorych przewlekle przez wiele lat. Wykluczenie to objęłoby nie tylko te osoby, które w trakcie trwania opieki podejmowały jakiekolwiek nawet krótkotrwałe zatrudnienie, ale nawet te, które dokonały rezygnacji z zatrudnienia po rozpoczęciu opieki nad niepełnosprawnym. Przechodząc dalej, to ustalenia organu w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinny przede wszystkim koncentrować się na tym - czy podmiot wnioskujący faktycznie sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności, wobec której jest obowiązany do alimentacji, a także czy w celu sprawowania tej opieki rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobowej lub czy ich nie podejmuje. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie, potwierdza jednoznacznie okoliczność sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad matką. Wynika to zwłaszcza z materiału zgromadzonego przed organem drugiej instancji, który przeprowadził postępowanie w trybie art.136 k.p.a. (wywiad środowiskowy z dnia 2 lipca 2013 r. oraz oświadczenia wnioskodawczyni i matki z tej samej daty). W wywiadzie środowiskowym wskazano m.in., że matka wnioskodawczyni jest przewlekle chora, od 2009 r. cierpi na nowotwór, a w maju 2013 r. zakończyła kolejny cykl chemioterapii. Córka pomaga jej we wszystkich czynnościach życiowych, utrzymywaniu higieny, zmianie worków stomijnych, przygotowywaniu posiłków, a także ich podaniu, gdy matka nie jest w stanie wstać z łóżka. W wywiadzie tym zauważono również, że pomoc ze strony skarżącej sprawowana jest należycie i z troską o matkę. Także ze złożonych oświadczeń wynika, że aktualnie stan zdrowia matki jest bardzo poważny i nie pozwala jej na samodzielny byt. Jak podnosi B. H. w oświadczeniu z dnia 2 lipca 2013 r. "po chemioterapii wymagam pomocy we wszystkich czynnościach, brak czucia w opuszkach palców, nie mogę samodzielnie poruszać się po mieszkaniu". Oświadczenie to znajduje odzwierciedlenie w oświadczeniu córki z tej samej daty. Ponadto, zarówno matka, jak i córka, zgodnie podnoszą w swoich oświadczeniach, że rezygnacja z zatrudnienie i nie podejmowanie pracy, wynika z konieczności sprawowania opieki. Nie bez znaczenia jest tu czas trwania choroby matki i czas rzeczywistego zatrudnienia w tym okresie córki. Okoliczność sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad matką, jak i fakt, że nie jest ona aktualnie zatrudniona, nie mogą nasuwać wątpliwości i nie są również kwestionowane. W ocenie Sądu, podniesione powyżej okoliczności pozwalają na wypełnienie przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 ustawy. Przedstawiony tu bowiem stan zdrowia matki, przebieg choroby oraz jej leczenia związany z 5-6 miesięcznymi cyklami chemioterapii, a zwłaszcza sposób i zakres opieki sprawowanej przez córkę, wystarczająco potwierdzają i wskazują, że wnioskodawczyni rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i ich nie podejmuje - w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wskazano już w rozważaniach, wbrew przekonaniu organów okoliczność, że wnioskodawczyni we wcześniejszym okresie pracowała i próbowała podjąć zatrudnienie, powinna pozostać bez wpływu dla oceny przesłanek przyznania świadczenia. Złożenie wniosku w dniu 18 czerwca 2012 r., po ustaniu w dniu 31 grudnia 2011 r. stosunku pracy i po pobieraniu zasiłku chorobowego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie niweczy związku pomiędzy rezygnacją i nie podejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 17 ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą są związane z mocy art. 153 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.