I OZ 91/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 92/13 odrzucające wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie w przedmiocie wymierzenia grzywny Posłowi na Sejm RP M. B. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 19 sierpnia 2011 r., wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie na bezczynność Posła na Sejm RP w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SO/Wa 92/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Warszawie w przedmiocie wymierzenia grzywny Posłowi na Sejm RP M. B. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 19 sierpnia 2011 r., wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi wskazanego wyżej Stowarzyszenia na bezczynność Posła na Sejm RP w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd wskazał, że Poseł na Sejm RP nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, nie wykonuje zadań publicznych. Skoro zatem nie wchodzi w skład administracji publicznej, to nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że Poseł na Sejm RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). A skoro tak, to wniosek o wymierzenie mu grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 19 sierpnia 2011 r. na bezczynność Posła na Sejm RP M. B. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 20 czerwca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, jako niedopuszczalny Sąd odrzucił. Na to postanowienie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Warszawie złożyło zażalenie (nazwane skargą kasacyjną), wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do rozpoznania przed Sądem pierwszej instancji. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie ze względu na istotne zagadnienie materialnoprawne i potencjalne zainteresowanie opinii publicznej działalnością statutową Stowarzyszenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że wykonywanie przez Posła swych funkcji, nie jest wykonywaniem "zadania władzy publicznej", o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzący do błędnego wniosku, że obowiązek informacyjny posła nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych. W odpowiedzi na zażalenie, Poseł na Sejm M. B. podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o jego odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 54 § 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Natomiast stosownie do art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie nieprzekaznia przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na jego przyczyny. Jeżeli przedmiotem skargi jest udostępnienie informacji publicznej, to zastosowanie ma art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który nakazuje przekazać akta i odpowiedź na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że po upływie 15 a nie 30 dni znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związane z konsekwencjami nieprzekazania skargi w terminie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny Posłowi na Sejm RP został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w tej sprawie dokonanie wykładani pojęcia organu, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga odniesienia do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 tej ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne określone w tym przepisie. Oznacza to, że w każdym przypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W przypadku zaś ustalenia, że wskazany przez stronę skarżącą podmiot nie mieści się w kręgu zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, uznać należy, iż nie jest on organem, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy zobowiązanym do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie może być w stosunku do takiej osoby kierowany wniosek o ukaranie grzywną za niewykonanie obowiązków określonych w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako niedopuszczalny podlega on wtedy odrzuceniu. Wskazać należy, że art. 104 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż Poseł na Sejm RP jest przedstawicielem Narodu, którego nie wiążą instrukcje wyborców. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29), do obowiązków posła należy informowanie wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. Ponadto art. 13 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że posłów obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego, a także ich organów, do których zostali wybrani. Z powołanych przepisów nie można zatem wywieść, iż Poseł na Sejm jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Poseł na Sejm RP nie sprawuje władzy publicznej, bowiem nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów. Posłowie na Sejm RP nie powinni być także utożsamiani z podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw. Z kolei poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktury organizacyjnej państwa, na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa nie podlegająca rządowi (np. Prezydent, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa, Narodowy Bank Polski). Nie można także podzielić stanowiska zażalenia, że poseł jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Co prawda art. 61 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania między innymi informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jednak według ust. 4 tego przepisu, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie do ustaleń proceduralnego sposobu załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej i korzystania z dokumentów zawierających informacje publiczne, których uregulowanie Konstytucja RP powierza wyłącznie ustawie, którą w niniejszej sprawie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 2 ust. 1 ustawy). Katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej został zawarty w art. 4 tej ustawy i jest katalogiem otwartym. Nie można jednak zapomnieć, iż przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 w punktach od 1 do 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", do których poseł na Sejm RP jako indywidualna osoba się nie zalicza. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest w tym przypadku ustawą szczególną, kompleksowo regulującą rodzaje podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych. Zatem to przepisy tej ustawy pozwalają ustalić właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie działalność posła na Sejm RP jako podmiotu nie wchodzącego w skład administracji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył również Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie, iż poseł na Sejm RP wykonuje zadania publiczne wymagałoby również ustawowego ich określenia, którego nie ma w obowiązującym porządku prawnym. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż poseł na Sejm RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tego przepisu oraz art. 61 Konstytucji RP są nieusprawiedliwione. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie grzywny Posłowi na Sejm RP za nieprzekazanie do sądu w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odniesieniu do wniosku złożonego w zażaleniu o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 197 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, o co wnoszono przy odpowiedzi na zażalenie, ponieważ przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i 204 tej ustawy przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach, o czym stanowi art. 209 ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji.