VI SAB/Wa 135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. N., J. M. i innych na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji z [...] maja 2011 nr [...] oddala skargę VI SAB/Wa 135/13 Uzasadnienie Skargą z dnia [...] marca 2013 r. S. M. osobiście oraz jako pełnomocnik osób wskazanych w pełnomocnictwie z dnia [...] czerwca 2013 r. zaskarżyła bezczynność Ministra Środowiska w sprawie rozpatrzenia przez Ministra Środowiska wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o udzieleniu koncesji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego w rejonie "[...]" i "[...]" położonym na terenie miast i gmin [...] i [...] w województwie [...]. W skardze zawarto wnioski o zobowiązanie Ministra Środowiska do rozpatrzenia wymienionego wniosku, o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji koncesyjnej, o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego wskazanego w art. 155 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jak podnoszono w skardze, Minister Środowiska w dniu [...] maja 2011 r. wydał dla spółki P. wskazaną koncesję doręczając ją m.in. S. M. i wszystkim osobom wymienionym w pełnomocnictwie udzielonym S. M., pouczając o prawie do wniesienia odwołania. Zgodnie z pouczeniem zostało złożone do Ministerstwa Środowiska Departament Geologii i Koncesji Geologicznych pismo (wniosek) z dnia [....] czerwca 2011 r. (data wpływu do organu [...]czerwca 2011 r.), w którym osoby w nim podane nie wyrażały zgody na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węgla brunatnego nie wyrażając tym samym, jak podano we wniosku, zgody na budowę odkrywki węgla brunatnego w wymienionej lokalizacji, nazywany w skardze wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżących organ administracji wniosku nie rozpatrzył do dnia wniesienia skargi, gdyż za rozpatrzenie wniosku nie można uznać pisma organu z dnia [...] lipca 2011 r. informującego o wydaniu koncesji, po uzyskaniu właściwych opinii, gdyż strony mogły jedynie w postępowaniu koncesyjnym wypowiadać się tracąc to uprawnienie z chwilą wydania decyzji koncesyjnej. W związku z tym skarżący wezwali Ministra Środowiska w dniu [...] grudnia 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa wobec nieterminowego załatwienia ich wniosku z [...] czerwca 2011 r. przez niewydajnie decyzji i nie poinformowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Przed wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa złożono skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pismo Ministra Środowiska z [...] lipca 2011 r., lecz sąd skargę odrzucił uznając ją za niedopuszczalną wobec złożenia skargi od decyzji nieostatecznej. Zdaniem skarżących Minister Środowiska bez ich udziału zasięgał niezbędnych opinii i organy wydające opinie, także bez udziału skarżących, wydały w tej sprawie postanowienia. W tych warunkach, w ocenie skarżących, przedmiotowa koncesja nie może spełniać wymagania decyzji ostatecznej, stąd wniosek skarżących o wstrzymanie jej wykonania. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący wystąpili do Ministra Środowiska z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez wydanie żądanej decyzji ostatecznej. Skarżący stwierdzili, że dotychczasowa decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nie była decyzją ostateczną wobec nierozpatrzenia przez organ wniosku z [...] czerwca 2011 r. Wraz z wnioskiem wystąpiono o wstrzymanie wykonania wymienionej decyzji koncesyjnej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Środowiska, uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. Organ administracji podkreślał, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. informował skarżących, że udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża nie narusza praw właścicieli nieruchomości wskazując także, iż przedmiotowa koncesja nie dotyczyła budowy odkrywki węglowej, co było przedmiotem sprzeciwu skarżących. Niezależnie od tego Minister podnosił, że na skutek wniosku J. i W.D z dnia [...] czerwca 2011 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2011 r.), wszczął postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem koncesji z [...] maja 2011 r. O wpłynięciu tego wniosku, pismem z dnia [...] lipca 2011 r., organ poinformował wszystkie strony postępowania, w tym skarżących, zapewniając im czynny udział w postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska, decyzją z dnia [...] września 2011 r., częściowo uchylił koncesję w zakresie prowadzenia 52 odwiertów, w tym na nieruchomościach skarżących. W związku z tym zarzut o naruszenie prawa uznano za niezasadnym W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Organ administracji podkreślał, że wniosek z dnia [...] czerwca 2011 r. zawierał dwa żądania (oświadczenia) skarżących: brak zgody na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż oraz brak zgody na budowę odkrywki węgla brunatnego. Dlatego ze względu na treść udzielonej koncesji (na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż) badaniu mogło podlegać jedynie żądanie (oświadczenie) odnoszące się do braku zgody na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż. Okoliczność ta była przedmiotem rozpatrzenia organu na skutek wniosku J. i W.D. , który wpłynął do organu [...] czerwca 2011 r., czyli dzień przed wnioskiem skarżących. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska ponownie rozpoznał całą sprawę o udzielenie przedmiotowej koncesji ustalając ponownie cały stan faktyczny. Organ administracji ponownie, jak w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. podkreślał, że poinformował pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wszystkie strony, w tym skarżących, o możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu i o prawach strony, jednak z tej możliwości skarżący nie skorzystali. Wynikiem tego postępowania było częściowe uchylenie, decyzją z dnia [...] września 2011 r., koncesji z dnia [...] maja 2011 r. Ponieważ w przedmiotowej sprawie zachodziło współuczestnictwo materialne, gdyż w jednym postępowaniu zakończonym wydaniem jednej decyzji ukształtowano prawa wszystkich podmiotów, w tym skarżących, nie było podstaw do wszczynania i prowadzenia drugiego takiego samego postępowania z wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., a w szczególności wydanie drugiej takiej samej decyzji spełniałoby przesłankę jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego pismo skarżących z dnia [...] czerwca 2011 r. potraktowano, jako dodatkowe wyjaśnienie sprawy przez strony je składające. Minister Środowiska, odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących postępowań opiniujących, stwierdził, że skarżący mogli postanowienia wydane przez organy opiniujące zaskarżać w trakcie tych postępowań odrębnych prowadzonych przez organy współdziałające. Jednakże skarżący nie podjęli żadnych działań w tych postępowaniach odrębnych. W ocenie organu koncesyjnego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji. Prace wykonywane przez uprawnioną z koncesji mają charakter standardowy o przewidywalnych skutkach. Natomiast wstrzymanie wykonania decyzji koncesyjnej pociągnie za sobą dla uprawnionej spółki, niewspółmierne w stosunku do formułowanych przez skarżących zarzutów, skutki finansowe. Odnosząc się do wniosku skarżących o wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 P.p.s.a. organ administracji stwierdził, że skarżący nie wykazali, jakie naruszenia uzasadniałyby wydanie przedmiotowego postanowienia. W związku z tym zdaniem organu brak jest podstaw do uwzględnienia tego wniosku. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdził, że wniosek skarżących z [...] czerwca 2011 r. nie może być uznany za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako że dotyczył pisma Ministerstwa Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r., które nie było decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. m.in. w przypadku obowiązku wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, na którą służy skarga do sądu administracyjnego (pkt 1). Jeżeli sąd uwzględni skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadniczą więc kwestią, w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu administracji, jest stwierdzenie przez Sąd, że organ faktycznie był w bezczynności, albowiem, instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy także zauważyć, że w przypadku również podniesienia w skardze zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, obowiązkiem sądu jest także ustalenie, czy sprawa była załatwiona bez zbędnej zwłoki (J.P. Tarno /w/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5., LexisNexis Warszawa 2012, s.385 i 388). Niemniej istotnym jest to, czy do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej wydał akt lub podjął czynności, których domagała się strona, gdyż w takim przypadku organ przestaje tkwić w bezczynności - nawet, jeżeli pozostawał w zwłoce (por. jw. s. 388). W świetle wymienionych tez Komentarza należy zauważyć, że skarga obejmuje swoim zarzutem wyłącznie bezczynność Ministra Środowiska, nie stawiając organowi administracji zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z tym, w postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania), sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności, nie zajmuje się natomiast tym, czy decyzja odpowiada prawu, czy jest obarczona jakimiś wadami. Sąd może badać decyzję po względem jej zgodności z prawem jedynie w sprawie ze skargi podmiotu uprawnionego do jej wniesienia, która stawiając konkretne zarzuty decyzji, dąży do jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie, co należy jeszcze raz podnieść, nie jest zaskarżona decyzja administracyjna, lecz bezczynność organu administracji publiczne w jej wydaniu. W ocenie składu orzekającego Sądu, nie można, w stanie faktycznym i prawnym sprawy zarzucić Ministrowi Środowiska bezczynności. Zgodnie z ustaleniami organu administracji publicznej wniosek (oświadczenia) skarżących z dnia [...] czerwca 2011 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją koncesyjną z dnia [...] maja 2011 r. wydaną w pierwszej instancji, wpłynął do organu [...] czerwca 2011 r. Dzień wcześniej, bowiem [...] czerwca 2011 r., wpłynął do Ministra Środowiska wniosek J. i W. D. z dnia [...] czerwca 2011 r. również o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania tej samej koncesji z dnia [...] maja 2011 r. Jak podkreślał organ administracji, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. poinformował wszystkie strony (w tym skarżących w niniejszej sprawie) o wszczęciu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem J. i W. D. oraz o prawach przysługujących wszystkim stronom tego postępowania. Jednakże skarżący z prawa udziału w tym postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów nie skorzystali, nie zgłaszając także żadnych wniosków. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Środowiska wydał decyzję z dnia [...] września 2011 r. częściowo uchylając decyzję z [...] maja 2011 r. i decyzja ta została doręczona skarżącym w sprawie, co zostało już stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 1355/13 na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. wydanego w sprawie VI SA/Wa 1329/12 odrzucającego skargę na decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W związku z powyższym nie można stwierdzić, że Minister Środowiska pozostawał w bezczynności. Faktem jest bowiem, że na skutek zaskarżenia decyzji koncesyjnej z dnia [...] maja 2011 r. sprawa została ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Jej ponowne rozpatrzenia nastąpiło na wniosek wcześniej złożony przez J. i W. D., jednakże organ administracji umożliwił skarżącym w niniejszej sprawie udział na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu informując o wszczęciu postępowania i o prawach przysługujących skarżącym jako stronom tego postępowania. W tym postępowaniu można mówić o współuczestnictwie formalnym skarżących, gdyż ich roszczenia były jednego rodzaju, oparte na jednakowej podstawie faktycznej i prawnej. Sprawa zakończona decyzją z dnia [...] września 2011 r. dotyczyła tej samej koncesji z [...] maja 2011 r., którą kwestionowali skarżący, a więc w znaczeniu materialnym stanowiła rozstrzygnięcie odnoszące się do wniosku skarżących. Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawę udzielenia przedmiotowej koncesji, jak podkreślał, wziął pod uwagę stanowisko skarżących wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., traktując to pismo, jako dodatkowe wyjaśnienia skarżących. Z decyzji z dnia [...] września 2011 r. wynika, iż faktycznie owe pismo skarżących z [...] czerwca 2011 r. było przedmiotem uwagi organu administracji, na co wskazuje rozstrzygnięcie odnoszące się także do skarżących. Minister Środowiska przeprowadził więc postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. udzielającej P. sp. z o.o. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węgla brunatnego w rejonie i na terenie wskazanym w tej decyzji. Skarżący stawiali również zarzut pozbawienia ich możliwości składania w toku wszczętego postępowania administracyjnego środków zaskarżenia w stosunku do opinii wydawanych przez organy współdziałające. Należy zatem ponownie stwierdzić, na co zwracał uwagę organ administracji, że skarżący pomimo poinformowania ich o wszczęciu tego postępowania (głównego) zakończonego decyzją ostateczną z [...] września 2011 r. i poinformowaniu o prawie uczestnictwa w tym postępowaniu, z tej możliwości nie skorzystali. W związku z takim stanowiskiem pozbawili się możliwości ewentualnego skorzystania ze środków zaskarżenia w stosunku do postanowień organów współdziałających. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] maja 2011 r. należało uznać za niezasadny z tego powodu, iż doszło w dniu [...] września 2011 r. do wydania decyzji ostatecznej zmieniającej częściowo decyzję z [...] maja 2011 r. oraz mając na uwadze wskazany w decyzji z [...] września 2011 r. okres wykonania robót w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż wynoszący od 3 do 10 dni, który już upłynął. W ocenie składu Sądu rozpoznającego sprawę nie zachodziły podstawy do zastosowania sygnalizacji w trybie art. 155 P.p.s.a. Nie stwierdzając bowiem bezczynności organu administracji publicznej nie było również podstaw do stwierdzenia, iż organ te dopuścił się istotnych naruszeń prawa. Nie mogąc, zatem zarzucić Ministrowi Środowiska bezczynności, wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.