II GSK 1349/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1629/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. sprawę do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz T. Spółki z o.o. w W. kwotę 430 zł (czterysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 grudnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1629/13 oddalił skargę T. Spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej także jako Prezes UR) z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Prezes UR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej: p.f., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wydania Spółce pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg. Organ uznał, że Spółka nie spełniła warunku określonego w art. 15 ust. 8 p.f., ponieważ w przedłożonym badaniu biodostępności nie porównano produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg z referencyjnym produktem leczniczym [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg (podmiot odpowiedzialny [...]), lecz z odpowiednikiem referencyjnego produktu leczniczego [...] 500 mg. Oznacza to, że wniosek oraz dołączona do niego dokumentacja nie spełnił wymagań ustawy, co było podstawą odmowy dopuszczenia do obrotu wskazanego wyżej produktu leczniczego. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy i stwierdził, że podstawą oceny wniosku Spółki był art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 p.f., których treść przywołał. Sąd zauważył, że przytoczone przepisy są zbieżne z treścią art. 10 dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. U. UE z dnia 28 listopada 2001 r. L 331, s. 67.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 27, s. 69), dalej: dyrektywa 2001/83/WE. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 15 ust. 8 p.f. pojęcie odpowiednika referencyjnego produktu leczniczego jest tożsame z pojęciem generycznego produktu leczniczego. Generyczny produkt leczniczy (zdefiniowany w art. 10 ust. 2 lit. b dyrektywy) powinien: 1/ posiadać ten sam jakościowy i ilościowy skład w substancjach czynnych jak referencyjny produkt leczniczy, 2/ mieć tę samą postać farmaceutyczną jak referencyjny produkt leczniczy oraz 3/ jego biorównoważność względem referencyjnego produktu leczniczego powinna zostać udowodniona w drodze przeprowadzenia odpowiednich badań biodostępności. Sąd wskazał, że oryginalnym, dopuszczonym do obrotu w Polsce referencyjnym produktem leczniczym jest [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg, podmiotu odpowiedzialnego [...]. Obowiązkiem skarżącej Spółki, jako podmiotu odpowiedzialnego, było uzyskanie i przedstawienie wyników odpowiedniego badania biodostępności leku generycznego i porównanie ich z biorównoważnością leku referencyjnego. Zgodnie z wytyczną CPMP/EWP/280/96 pkt 5 podmiot odpowiedzialny powinien przedłożyć badanie biorównoważności po podaniu jednorazowym w warunkach na czczo dla produktu wnioskowanego (leku generycznego) w porównaniu do odpowiedniej mocy leku referencyjnego ([...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg). Dla wykazania biorównoważności leku generycznego z produktem referencyjnym wymagane jest bowiem porównanie takich samych dawek obu produktów w przeliczeniu na zawartość substancji czynnej, a wyników takich badań skarżąca Spółka nie przedstawiła. Zamiast tego, w dokonanym badaniu biorównoważności porównała biodostępność produktu wnioskowanego pn. [...] 300 mg (podano 3 tabletki = 900 mg jednorazowo) z biodostępnością produktu [...] 500 mg (podno 2 tabletki = 1000 mg jednorazowo). W badaniu tym zastosowano mnożnik (1,11) w celu przekształcenia wyników uzyskanych po podaniu dawki 900 mg w stosunku do dawki 1000 mg. W przedstawionym badaniu nie zastosowano właściwego, referencyjnego produktu leczniczego ([...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg podmiotu odpowiedzialnego [...]), lecz użyto produktu [...] 500 mg tabletki o przedłużonym uwalnianiu, który jest sam w sobie lekiem generycznym (odpowiednikiem leku referencyjnego). Porównano zatem biorównoważność obu leków generycznych, nie odnosząc tych badań do leku uznanego za referencyjny w Polsce. Ponadto, dokonując porównania zastosowano mnożnik, mimo że zgodnie z wytyczną CPMP/EWP/QWP/1401/98 w badaniu biorównoważności porównuje się takie same dawki produktów leczniczych, a zastosowanie mnożnika nie jest akceptowane. Wykonane przez Spółkę kolejne badania uzupełniające dotyczyły: 1/ profilu uwalniania tabletek [...] 300 mg i [...] 300 mg (w warunkach in vitro profile uwalniania substancji czynnej z badanych serii produktów były podobne) oraz 2/ porównania wyników uwalniania tabletek [...] 300 mg i [...] 500 mg zawartych w dokumentacji dostarczonej przez podmiot odpowiedzialny. W ocenie Prezesa UR przedstawione dane są niekompletne. Takie ujęcie wyników jest niezgodne z wytyczną CPMP/EWP/QWP/1401/98 i nie może być zaakceptowane. Sąd przywołał też stanowisko organu, zgodnie z którym przedłożona dokumentacja uzupełniająca ("Opinia"), zawierająca badanie przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków, nie zawiera danych, które w świetle prawa mogłyby być uznane za zastępujące badanie biorównoważności produktu (leku generycznego) [...] 300 mg z produktem referencyjnym [...] 300 mg. Badania te opisują jedynie profile uwalniania substancji czynnej obu produktów w warunkach in vitro, które nie mogą – przy uwzględnieniu specyfiki produktu [...] 300 mg – służyć jako podstawa do wnioskowania o profilu farmakokinetycznym in vivo, decydującym o uznaniu produktu [...] 300 mg za biorównoważny produktowi referencyjnemu. W tej sytuacji organ uznał, że wystąpiły przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1 p.f., w myśl którego Prezes Urzędu wydaje decyzję o odmowie wydania pozwolenia, jeżeli wniosek oraz dołączona do wniosku dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów postępowania; jak zauważył, zdaniem organu materiał dowodowy w sprawie był wielokrotnie oceniany i uzupełniany, co świadczyło m.in. o dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej. Właściwe rozstrzygnięcie sprawy było o tyle istotne, że nie szło w tym postępowaniu o lek na błahe przeziębienie, lecz na padaczkę. Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżąca Spółka zwróciła uwagę na wykazaną in vitro równoważność produktu testowego i referencyjnego oraz przedstawiła listę państw, w których produkt leczniczy o tej samej mocy, tym samym składzie ilościowym, jakościowym, wytwarzany przez tego samego wytwórcę znajduje się w obrocie na mocy pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wydanego, na podstawie dokumentacji zgodnej z dokumentacją w niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że zarzut "nie może być odniesiony do rozpatrywanej sprawy, w której rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 p.f., któremu jednoznacznie odpowiada art. 10 dyrektywy 2001/83/WE. W związku z tym również zarzuty stosowania w rozpatrywanej sprawie wytycznych unijnych (soft law) nie są zasadne". Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: I. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd prawa materialnego – art. 15 ust. 8 p.f. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie odpowiednika referencyjnego produktu leczniczego stoi w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym przez skarżącą; II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), a także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i oddalenie skargi; 2. art. 6 k.p.a., a w konsekwencji art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na akceptacji stanowiska organu, który dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o wytyczne nr CPMP/EWP/280/96 oraz CPMP/EWP/QWP/1401/98 nie należące do przepisów prawa powszechnie obowiązującego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, polegające na przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej z pominięciem ich oceny pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji uniemożliwienie kontroli instancyjnej wyroku; 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody co do których należy się wypowiedzieć. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że norma wynikająca z art. 15 ust. 8 ustawy Prawo farmaceutyczne nie narzuca sposobu określenia biorównoważności oraz nie określa kiedy konieczne jest przeprowadzenie badania klinicznego, a w których sytuacjach od badania takiego można odstąpić. Pewne sugestie dla wnioskodawców znajdują się w licznych wytycznych powstających na poziomie europejskim. Wytyczne te należy jednak zaliczyć do kategorii soft law, czyli prawa miękkiego. Zawierają one wskazówki dotyczące aspektów dokumentacji rejestracyjnej, których spełnienie jest zalecane i umożliwia przyśpieszenie oceny dokumentacji. Jednakże w uzasadnionych przypadkach spełnienie wszystkich wymagań nie jest konieczne, o czym informuje Europejska Agencja Leków w dokumencie EMEA/P/24143/2004 Rev. 1, z którego wynika, że wytyczne mają charakter pomocniczy i – o ile zostanie to właściwie uzasadnione – rozwiązania w nich zaproponowane mogą zostać zastąpione innymi. Zdaniem skarżącej, przedłożone przez nią badania spełniają wymogi określone w przepisach prawa, a jeśli w jakimś zakresie badań przyjęto rozwiązania odbiegające od powszechnie stosowanych (na przykład zastosowano mnożnik), to organ powinien był zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, będącej jego ciałem doradczym. W ocenie skarżącej Sąd nie dostrzegł powyższych uchybień organu w zakresie wykładni art. 15 ust. 8 p.f., co stanowi naruszenie prawa materialnego. Organ, a za nim Sąd naruszyli prawo materialne także dlatego, że oparli się na wytycznych Europejskiej Agencji Leków nr CPMP/EWP/280/96 oraz Komitetu ds. Produktów Leczniczych Stosowanych u Ludzi nr CPMP/EWP/QWP/1401/98, które nie należą do polskiego porządku prawnego, nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo uzasadnienie wyroku, poza przedstawieniem stanu sprawy i przytoczeniem ustaleń dokonanych przez organ, nie zawiera oceny działań organu pod względem ich zgodności z prawem. Składająca skargę kasacyjną zaznaczyła także, że zlecanie dodatkowych badań biorównoważności byłoby trudne do zaakceptowania z bioetycznego punktu widzenia. Komisja Bioetyczna prawdopodobnie nie wydałaby zgody na ich przeprowadzenie, z uwagi na właściwości farmakologiczne substancji czynnej we wnioskowanym produkcie leczniczym, działającej na ośrodkowy układ nerwowy. Prezes UR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., którymi to Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany. Wyjaśnić należy, że naruszenie prawa procesowego może tylko wówczas stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeśli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu niedokonania przez Sąd I instancji oceny zrelacjonowanych przezeń działań organu, jest w pełni usprawiedliwiony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi jakie niezbędne elementy powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Sąd zobowiązany jest zatem do zwięzłego przedstawienia: stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron, do podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – udzielenia wskazań co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia wyroku powinno jasno wynikać z jakich powodów sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem przy czym podkreślić należy, że uzasadnienie kierowane jest przede wszystkim do stron postępowania sądowoadministracyjnego, które w uzasadnieniu wyroku powinny znaleźć odpowiedź na pytania identyfikujące spór prawny w danej sprawie (por.: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. o sygn. akt I GSK 191/13; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11; dostępne w Internecie w CBOSA). W rozpatrywanej przez WSA sprawie należało ocenić, czy w świetle treści art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 p.f., organ prawidłowo uznał, że przedstawiona przez ubiegającą się o pozwolenie Spółkę dokumentacja nie stanowi o prawidłowym przeprowadzeniu badania biodostępności, niezbędnym dla uznania spełnienia warunku biorównoważności zgłoszonego produktu leczniczego wobec produktu referencyjnego. Zdaniem organu badanie porównawczej biodostępności należało przeprowadzić w sposób określony przepisami prawa farmaceutycznego, czego Spółka nie uczyniła. Natomiast skarżąca twierdzi, że zaprezentowane przez nią badania spełniają wymogi określone przepisami prawa, a co do rozwiązań odbiegających od powszechnie stosowanych, to organ powinien był zwrócić się do Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, czego nie uczynił, zaś wytyczne EMEA (Europejska Agencja ds. Oceny Produktów Leczniczych), do których odwołuje się organ, mają charakter jedynie pomocniczy i niewiążący – rozwiązania nimi przyjęte można zastąpić innymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko nie wyjaśnia tej stanowiącej oś sporu kwestii, lecz poprzestaje na formułowanych przez organ ocenach. Sąd, powołując kilkakrotnie pogląd organu w poszczególnych spornych kwestiach, nie przedstawił własnego rozumowania odnośnie do danego problemu i nie zdobył się na ostateczną ocenę. Nawet w odniesieniu do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. Sąd I instancji wprawdzie uznał je za niezasadne, ale jako jedyne uzasadnienie przywołał ocenę organu, na tym poprzestając. Tymczasem postawione w sferze procesowej zarzuty dotykały istotnych kwestii, a mianowicie błędnej oceny przedstawionych przez Spółkę dowodów na potwierdzenie biorównoważności produktu oraz niewystąpienia przez organ o opinię Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, która wyjaśniłaby wątpliwości co do zastosowanej metody wykazania biorównoważności. Sąd I instancji nie wyjaśnił także wątpliwości skarżącej Spółki odnośnie do stosowania wskazanych przez organ wytycznych EMEA w sytuacji, gdy wytyczne te mają zdaniem Spółki jedynie pomocniczy charakter, a ich spełnienie jak twierdzi Spółka, odwołując się do informacji Europejskiej Agencji ds. Produktów Leczniczych nr EMA/CPMP/EWP/280/96, w uzasadnionych przypadkach nie jest konieczne. Przypomnieć należy, że skarżąca, złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, korzystając z dyspozycji art. 15 ust. 1 pkt 2 p.f. Miała zatem wykazać, że zgłoszony produkt leczniczy jest odpowiednikiem referencyjnego produktu leczniczego spełniającego warunki tym przepisem określone, przy czym wskazany artykuł w ust. 8 objaśnił kiedy produkt leczniczy można uznać za odpowiednik produktu referencyjnego. Jak słusznie zauważył WSA, pojęcie odpowiednika produktu referencyjnego jest tożsame z pojęciem generycznego produktu leczniczego, a wynika to z faktu, że przyjęte w prawie krajowym rozwiązanie (art. 15 ust. 1 i ust. 8 p.f.) znajduje swój odpowiednik w prawie unijnym (art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi. Aby zgłoszony produkt leczniczy mógł zostać uznany za odpowiednik referencyjnego produktu leczniczego, zgodnie z definicją produktu leczniczego (art. 15 ust. 8 p.f.) i generycznego produktu leczniczego (art. 10 ust. 2 lit. b cyt. dyrektywy) musi mieścić się w warunkach określonych definicją dla produktu referencyjnego oraz musi spełniać wymóg biorównoważności wykazany odpowiednimi badaniami biodostępności. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zbada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając w szczególności na uwadze formułowane przez skarżącą Spółkę zarzuty. Jak wywodzi skarżąca, żadna norma prawa krajowego nie narzuca sposobu określenia biorównoważności, a wytyczne EMEA, do których odwołuje się organ, stanowią zdaniem Spółki, tylko sugestie, zalecenia, od których można odstąpić i które poza tym nie stanowią przepisów powszechnie obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zobowiązany będzie zatem ocenić, czy w świetle obowiązującego prawa, zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg ze względu na niewykazanie biorównoważności tego produktu leczniczego z produktem referencyjnym, zaś ocena ta musi odnosić się tak do działań procesowych organu, w tym zupełności i trafności oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też zastosowanych przezeń przepisów. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a.