II SA/Ol 963/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z "[...]" udzielił spółce A zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego w 76 punktach wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji, na okres 6 lat. Spółka została zobowiązana w punkcie VI decyzji do rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych przedmiotowym zezwoleniem w nieprzekraczalnym terminie 12 miesięcy od daty wydania zezwolenia. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej o zmianę na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", w części dotyczącej punktu VI decyzji poprzez przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności do dnia 23 grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki uzasadniające zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 220 § 2 w związku z art. 221 oraz art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dnia 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540). Po rozpatrzeniu skargi spółki A na ww. decyzję, tut. Sąd wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010r., II SA/Ol 526/10 uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z tym, iż ustawa o grach hazardowych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw nr 201 z dnia 30 listopada 2009r., to zgodnie z brzmieniem jej art. 145 zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2010 r. i z tym dniem należało ją stosować w stosunku do postępowań będących w toku. Zgodnie bowiem z art. 118 ustawy o grach hazardowych, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro postępowanie w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, ponieważ w dniu 29 grudnia 2009 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ rozpoznający złożone odwołanie winien był rozstrzygnąć tę sprawę z uwzględnieniem nowej regulacji, bowiem przepisy przejściowe - art. 118 nowej ustawy, nakazywały takie działanie w sytuacji wszczętego i niezakończonego postępowania. Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego istotny dla rozstrzygnięcia sprawy przepis art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych określa, że podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności tylko jednokrotnie i tylko na okres 6 miesięcy. Wskazano również, że działanie art. 48 ust. 1 ograniczone jest dyspozycją art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który wskazuje, że zezwolenia, o których mowa wart. 129 ust. 1 mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie. Jednocześnie zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. W ocenie Dyrektora Izby Celnej działanie art. 48 ust.1 nie byłoby ograniczone, gdyby podmiot nie mógł uruchomić punktów gier w określonym w decyzji terminie i wnioskował o przedłużenie zezwolenia z dnia 23 grudnia 2008r. znak "[...]", w zakresie zmiany terminu rozpoczęcia działalności, w związku z koniecznością uruchomienia punktów wskazanych w zezwoleniu. Strona natomiast składając w dniu 9 listopada 2009 r. wniosek o zmianę decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej sama wskazała, że główną przesłanką do jego złożenia był brak uruchomienia działalności w 19 na 76 punktach gier na automatach o niskich wygranych z uwagi na to, iż podmioty te zaczęły m.in. odstępować od zawartej wcześniej umowy, lokale ulegały likwidacji oraz zawieszały działalność gospodarczą. Ponadto wnioskodawca został zmuszony do poszukiwania nowych lokalizacji punktów gier. W ocenie organu odwoławczego firma A nie daje również rękojmi co do jej funkcjonowania zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2010r. przepisami ustawy o grach hazardowych. W wyniku zaś przeprowadzenia kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach których przeprowadzono w drodze eksperymentu, doświadczenie lub odtworzenie możliwości gry na automatach o niskich wygranych, stwierdzono, że: w przypadku kontroli przeprowadzonych do dnia 31 grudnia 2009r. - wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze była wyższa niż 0,07 euro (tj. wyższa niż określona wart. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych); w przypadku kontroli przeprowadzonych po 1 stycznia 2010r. - wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze była wyższa niż 0,50 groszy (tj. wyższa niż określona wart. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Organ odwoławczy podniósł, że do niniejszej sprawy włączono 7 protokołów z kontroli punktów gier wskazujących na ww. nieprawidłowości (kontrole przeprowadzone zostały w dniach: 15 grudnia 2009r., 18 grudnia 2009r., 18 marca 2010r., 14 kwietnia 2010r., 21 kwietnia 2010r., 12 maja 2010r. oraz 28 maja 2010r.). Ponadto włączono 3 opinie biegłych, w których dokonano ekspertyzy 5 automatów do gier, należących do firmy A. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540), poprzez jego niezastosowanie, będące następstwem bezpodstawnego przyjęcia przez Dyrektora Izby Celnej pełnej uznaniowości organu administracyjnego w zakresie jego stosowania w przypadku wniosku Spółki o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, z uwagi na użyte przez ustawodawcę w w/w przepisie art. 48 ust. 1 słowa "może", podczas gdy stwierdzić należy, że z woli ustawodawcy, zmiana ostatecznej decyzji (zezwolenia) w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, została wyłączona spod uznania administracyjnego, a niezależnie od powyższego dokonanie oceny stosowania w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 w sposób zupełnie dowolny; - naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa poprzez bezpodstawne uzależnienie sposobu rozstrzygnięcia wniosku Spółki o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności od wypełnienia przesłanek, o których mowa wart. 253a ustawy Ordynacja Podatkowa, podczas gdy stwierdzić należy, że przepis ten wobec szczególnego - odmiennego - uregulowania instytucji zmiany ostatecznej decyzji (zezwolenia), w szczególności w zakresie terminu rozpoczęcia działalności, w ustawie o grach hazardowych - jako przepis ogólny, nie znajduje zastosowania, w związku z powyższym już choćby z tego względu nie mógł stanowić podstawy odmownego załatwienia wniosku Spółki (zupełnie niezależnie od nieprawidłowej merytorycznej oceny organu spełniania przez Spółkę przesłanek, o których mowa w art. 253a Ordynacji Podatkowej); - naruszenie art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa poprzez zaniechanie należytego rozpoznania sprawy i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które w żaden sposób nie powinny rzutować na sposób zakończenia niniejszego postępowania, zwłaszcza wobec ich sporności; w konsekwencji naruszenie konstytucyjnych zasad pewności prawa oraz działania organów państwowych na podstawie i w granicach prawa, na skutek bezpodstawnej odmowy stosowania przepisów ustawowych, a tym samym i respektowania praw Spółki, mimo ustawowego nakazu umożliwienia podmiotom, urządzającym gry na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń uzyskanych przed dniem 1 stycznia 2010r., działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, na zasadach dotychczasowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Ol 86/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie, stwierdzając, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od innych toczących się przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości i Trybunałem Konstytucyjnym postępowań. Postanowieniem z dnia 17 października 2013r., II SA/Ol 86/11 Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa wart. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270- zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym i kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odniesienie się do kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, stanowiących m.in. przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej. W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone wart. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36). W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 - 39). Stanowisko organów, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest przedwczesne. Organ nie analizował kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w omawianym wyroku. Wprawdzie w myśl omawianego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego. Tym niemniej, należy jednak pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ. Uwzględniając powyższe, w tym mając również na uwadze wyrażoną wart. 120 Ordynacji podatkowej zasadę legalizmu, w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości należałoby uznać za element porządku prawnego, potrzeba rozważenia przez organ, konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku, wydaje się być tym bardziej oczywista. W tym kontekście organ jest zobligowany niejako od początku rozpoznać sprawę.Organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając wskazaną tam wykładnię pojęcia" przepisu technicznego", dokonaną w tym wyroku, gdyż, jak była o tym mowa, omawiany wyrok jest elementem porządku prawnego w świetle art. 120 Ordynacji podatkowej, a zatem jest wiążący dla organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom Dyrektywy 98/34 WE, z powołaniem się napkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl powołanego pkt. 4 Dyrektywy 98/34WE, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013r., 2 GSK 89/11 i 2 GSK 90/11). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. w punkcie 2 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s