II OSK 481/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 176/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 176/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku umorzył postępowanie, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Gminy C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy C. w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu w celu wykorzystania go jako dojazdu do składowiska odpadów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie. Wójt Gminy podniósł, że strony postępowania zostały powiadomione o zakończeniu postępowania jak też stwierdził, że rozpatrywane jest jeszcze przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażalenie na bezczynność. W dniu [...] października 2013 r. Wójt Gminy C. wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowanie sądowoadministracyjne należy umorzyć. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga na bezczynność jest środkiem prawnym służącym zobowiązaniu organu administracji przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy. Jeśli przed wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia organ administracji załatwi sprawę, to postępowanie sądowoadminstracyjne staje się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu administracji do dokonania czegoś, co już zostało przez ten organ wykonane. Nie zwalania to jednak sądu administracyjnego od dokonania oceny, czy bezczynność organu administracji rzeczywiście miała miejsce, a jeżeli tak, to czy bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji pozostawał w bezczynności do chwili zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania i upływu terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z aktami sprawy. Do tej chwili niewydawanie przez organ administracji rozstrzygnięcia spowodowane było toczącymi się postępowaniami wpadkowymi (uzgodnieniowymi), na które organ prowadzący postępowanie główne nie miał wpływu. Do bezczynności doszło natomiast, zdaniem Sądu, po tym, jak upłynął wyznaczony stronom siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami. W nadesłanych do Sądu aktach administracyjnych nie ma zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania zawiadomienia z dnia 19 sierpnia 2013 r. o zakończeniu postępowania. Ze znajdujących się na karcie nr 90 adnotacji wynika jednak, że większość stron postępowania otrzymała zawiadomienie w dniach 21 sierpnia 2013 r., 22 sierpnia 2013 r. lub 26 sierpnia 2013 r. Z odpowiedzi na skargę wynika, że na dzień sporządzania tej odpowiedzi, to jest na dzień 3 września 2013 r. brakowało tylko jednego zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia 19 sierpnia 2013 r. Zdaniem Sądu, nawet gdyby powstała konieczność powtórzenia czynności doręczenia tego zawiadomienia tej jednej osobie, to organ administracji z pewnością mógł zakończyć czynności związane z umożliwieniem stronom zapoznanie się z aktami sprawy i składanie uwag i zastrzeżeń do końca września 2013 r. Decyzja rozstrzygająca wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinna zostać wydana na początku października 2013 r. Tymczasem wydana została dopiero w dniu [...] października 2013 r. Ta zwłoka w wydaniu decyzji, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia. Bezczynność organu administracji była jednak nieznaczna i nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło w związku z tym do rażącego naruszenia prawa. W sytuacji, gdy miała miejsce bezczynność organu administracji wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem skargi przez sąd administracyjny uznać należy za uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 201 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła skarżąca Spółka zaskarżając je w części, tj. co do punktu 2 sentencji stwierdzającego, że bezczynność Wójta Gminy C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące obowiązkiem stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy C. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza stanu faktycznego i prawnego nie uzasadnia takiego stanowiska, 2/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych polegające na przyjęciu, że niewydawanie przez Wójta Gminy C. rozstrzygnięcia w sprawie do chwili zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania było spowodowane toczącymi się postępowaniami wpadkowymi, na które organ ten nie miał wpływu i w okresie tym nie miała miejsca bezczynność organu, 3/ art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich okoliczności podnoszonych w skardze, 4/ art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od wymierzenia Wójtowi Gminy C. z urzędu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. (względnie art. 188 P.p.s.a.) skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej części postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonej części postanowienia i stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy C. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto argumentację na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone w części co do punktu 2, jednakże w okolicznościach tej sprawy uznać należało, że podniesione zarzuty, a zwłaszcza zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 P.p.s.a. pozostającego w ścisłym związku z art. 132 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem, a z czego wynika, że wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z ustawy, skierowane zostały do całości zaskarżonego postanowienia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że niniejsza skarga kasacyjna obejmuje swym zakresem całe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów wskazać należy, iż wywiedziona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zakwestionowanego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wprawdzie przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy uzasadnienia wyroku, ale na mocy art. 166 P.p.s.a. ma również zastosowanie odpowiednio do postanowień. W niniejszej sprawie uzasadnienie wydanego postanowienia jest na tyle wadliwe, że nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej co do zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przedstawił stanu sprawy, co jest obligatoryjnym elementem każdego uzasadnienia. Wprawdzie przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. mówi o "zwięzłym przedstawieniu stanu sprawy", jednakże nie można przyjąć, że wymóg ten został spełniony poprzez wskazanie, że skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy C., a w odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że strony postępowania zostały powiadomione o zakończeniu postępowania, a zażalenie na bezczynność jest jeszcze rozpatrywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz że w dniu [...] października 2013 r. Wójt Gminy C. wydał decyzję negatywną. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Spółki o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej utwardzenia terenu pod drogę dojazdową do składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości S. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2012 r., co spowodowało uruchomienie postępowania, a decyzja kończąca sprawę w instancji została wydana dopiero w dniu [...] października 2013 r. Zatem, postępowanie w sprawie trwało ponad 16 miesięcy. Tymczasem z lektury uzasadnienia w ogóle nie wynika, czy i jakie czynności podejmował organ w toku postępowania. W konsekwencji nie wiadomo także dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż do bezczynności doszło cyt. "po tym, jak upłynął wyznaczony stronom siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami" (str. 1 uzasadnienia). Brak stosownej analizy w tym zakresie powoduje, że takie twierdzenie Sądu jest nieweryfikowalne. Tym samym nie sposób jest także ocenić czy rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 jest prawidłowe. Nadto zauważyć trzeba, że po nowelizacji przepisu art. 149 P.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) przepis ten rozróżnia dwie instytucje – skargę na bezczynność organu i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo jest, że wniesiona przez Spółkę skarga zatytułowana "skarga na bezczynność Wójta Gminy C. i przewlekłe prowadzenie postępowania" została rozdzielona i zarejestrowana pod sygn. IV SAB 177/13 jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania i pod sygn. akt IV SAB 176/13 jako skarga na bezczynność. Zatem w tej konkretnej sytuacji Sąd pierwszej instancji winien wyjaśnić, co rozumienie pod pojęciem bezczynności, a następnie ocenić czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu poprzez przeanalizowanie toku postępowania administracyjnego trwającego przecież ponad 16 miesięcy, a w dalszej kolejności ewentualnie wypowiedzieć się co do tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd winien się także wypowiedzieć co do kwestii wynikającej z art. 149 § 2 P.p.s.a. Powyższe stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zakwestionowanego postanowienia. Podnieść także należy, że zasadnie wskazuje skarga kasacyjna, iż Sąd nie odniósł się do okoliczności podnoszonych w skardze w zakresie bezczynności postępowania. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w przypadku rozpoznawania merytorycznie złożonej skargi Sąd pierwszej instancji winien wydać wyrok (art. 132 P.p.s.a.), a nie postanowienie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd rozpoznaje skargę co do istoty. W judykaturze wyartykułowano jednolity pogląd, że o uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a., jest również stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też, że przewlekłość postępowania wystąpiła, ale nie miała charakteru rażącego (porównaj: wyrok NSA z dn. 4.04.2013r., sygn. akt I OSK 17/13, LEX nr 1336319; postanowienie NSA z dn. 26.07.2012r., sygn. akt II OSK 1360/12, opubl. ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dn. 5.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Zwrócić także należy uwagę, iż sformułowanie sentencji orzeczenia w punkcie 1 i 2 w taki sposób w jaki uczynił to Sąd pierwszej instancji, stanowi o wewnętrznej sprzeczności. W pierwszym punkcie bowiem Sąd umarza postępowanie sądowe, a zatem wydaje się, że umarza je w całości, a w drugim punkcie orzeka merytorycznie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem jeśli Sąd umarza postępowanie sądowoadministracyjne w całości, to jednocześnie nie może orzekać merytorycznie. Natomiast jeśli uznaje, że umorzenie postępowania dotyczy tylko jego pewnego zakresu, a w pozostałym zakresie należałoby skargę rozpoznać merytorycznie, to powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w sposobie sformułowania sentencji. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi dotyczących kwestii merytorycznych, zawartych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że z uwagi na opisaną wyżej wadliwość uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do tych zarzutów. Ocena taka byłaby przedwczesna z uwagi właśnie na niemożność odtworzenia toku rozumowania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Tym samym nie sposób jest ocenić, czy podniesione zarzuty są uzasadnione. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.