I OSK 17/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Lu 62/12 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz T. K. kwotę 397 zł (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 62/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. K. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 1 lipca 2012 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego w sprawie odszkodowania za przejętą pod realizację inwestycji drogowej nieruchomość, położoną w miejscowości C. , gmina Końskowola, oznaczoną jako działki o numerach: [...] o pow. 0,3331 ha, [...] o pow. 0,1691 ha i [...] o pow. 0,0185 ha. Skarżący podkreślił, iż wprawdzie Wojewoda Lubelski wydał decyzję w dniu [...] sierpnia 2011 r. w sprawie odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość, jednakże przed wydaniem tejże decyzji organ pozostawał w stanie bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym skarżący wniósł o orzeczenie przez Sąd, zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", iż bezczynność Wojewody w tej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej niezasadność. Wojewoda przedstawił przebieg postępowania administracyjnego podkreślając, iż nie dopuścił się w tej sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S 17 na odcinku Kurów – Lublin – Piaski, od węzła Sielce do węzła Bogucin. Jednocześnie organ orzekł o przejściu na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości koniecznych do realizacji tejże inwestycji drogowej (których podział został zatwierdzony tą decyzją), w tym nieruchomości, oznaczonych jako działki o numerach: [...] o pow. 0,3331 ha, [...] o pow. 0,1691 ha i [...] o pow. 0,0185 ha, położonych w miejscowości C., gmina Końskowola, stanowiących współwłasność skarżącego oraz W. C. , M. K. i G. S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 marca 2011 r. Zawiadomieniem z dnia 23 maja 2011 r. Wojewoda Lubelski poinformował byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Wskazał również, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to dzień 31 lipca 2011 r. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie łącznej 107 780,00 zł. Decyzja ta została uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji na mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]. Skarżący T. K. w dniu 27 grudnia 2011 r. (data nadania) złożył pismo datowane na 26 grudnia 2011 r., nazwane "skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania", adresowane do organu wyższego stopnia, zarzucając bezczynność Wojewodzie Lubelskiemu w niniejszej sprawie. Wojewoda Lubelski przekazując tę "skargę" Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. poinformował organ nadzorczy, iż w sprawie tej pomimo podjęcia czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, wskutek biernej postawy byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, nie udało się ostatecznie rozstrzygnąć tej kwestii. W związku z tym decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], doręczona została wyłącznie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie. W piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r. skarżący zakwestionował powyższe stanowisko Wojewody Lubelskiego i zarzucił ponownie bezczynność organowi w tejże sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego na bezczynność organu pierwszej instancji, podnosząc, iż skoro organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, dopuścił dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oraz rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., to nie pozostawał on w bezczynności. Sąd powołał się na przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63; postanowienie NSA z 18 października 2011 r., II OSK 2108/11, niepubl.). W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Wojewody Lubelskiego, która została złożona po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], rozstrzygającej co do istoty sprawę ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki o numerach: [...] o pow. 0,3331 ha, [...] o pow. 0,1691 ha i [...] o pow. 0,0185 ha, położonej w miejscowości C., gmina Końskowola, musi podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Sąd podkreślił, że nawet gdyby Sąd stwierdził, iż powyższa decyzja Wojewody Lubelskiego kończąca w pierwszej instancji postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomość, której współwłaścicielem był skarżący, została wydana z uchybieniem określonych w k.p.a. terminów załatwienia sprawy, to Sąd nie mógłby – zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązać organu do wydania w określonym terminie kolejnej decyzji w tej sprawie – stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 149 § 1 zdanie 1 i zdanie 2 p.p.s.a. nie ulega bowiem wątpliwości, że brak jest możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego. Wydanie decyzji czyni postępowanie ze skargi na bezczynność bezprzedmiotowym (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2012 r., II SAB/Bk 87/11, Lex nr 1125237). Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Od powyższego wyroku T. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 37 § 2 zd. 2 k.p.a. w związku z art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1964 Kodeks cywilny w związku z art. 6 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa poprzez błędne przyjęcie, iż skarga na bezczynność organu wniesiona na podstawie art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a., a oparta o art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. po wydaniu przez Wojewodę Lubelskiego – z naruszeniem terminów – decyzji a przy tym wobec stwierdzenia przez organ wyższego stopnia niezasadności zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, podlega oddaleniu jako niezasadna. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sądowi wydającemu zaskarżony wyrok umknęła okoliczność, iż w obecnym stanie prawnym przedmiotem badania i oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na bezczynność organu podlega zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. nie tylko stan bezczynności istniejący w chwili orzekania, ale i fakt bezczynności rozumiany jako popadniecie przez organ w stan bezczynności na którymkolwiek etapie postępowania. O ile zatem stan bezczynności może zostać usunięty poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności, których organ wcześniej w terminie nie wydał lub nie dokonał, to fakt przekroczenia terminu przez organ jest zdarzeniem nieusuwalnym, choć wymagającym stwierdzenia i podlegającym ocenie pod kątem naruszenia prawa. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzono, iż Wojewoda Lubelski nie wydał decyzji w sprawie w wyznaczonym terminie, to jest do dnia 31 lipca 2011 r. i od tej daty aż do 24 sierpnia 2011 r. pozostawał w stanie bezczynności, skoro, jak to wynika z akt postępowania, nie podjął czynności, o których mowa w art. 36 k.p.a. Zasygnalizowane powyżej rozróżnienie pomiędzy stanem bezczynności i faktem bezczynności znajduje oczywiście odbicie w obowiązujących przepisach prawa. Należy wskazać, iż sąd administracyjny orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. ocenia czy organ w chwili orzekania pozostaje w stanie bezczynności, natomiast orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. ocenia czy do bezczynności kiedykolwiek doszło i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie powyższego rozróżnienia przedmiotu orzekania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. może zdarzyć się tak, że chociaż stan bezczynności ustąpił, to sąd będzie zobowiązany oceniać fakt bezczynności. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie NSA, w szczególności w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt: II OSK 1360/12. W postanowieniu tym NSA w szczególności wskazał, iż: "Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie." Skarżący wskazał, iż zasadnymi są wywody czynione przez stronę w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, sprowadzające się do stwierdzenia, iż art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. służy ochronie interesu strony polegającego na uzyskaniu od organu aktu lub czynności (w tym przypadku decyzji administracyjnej), zaś art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. służy ochronie interesu strony polegającego na uzyskaniu prejudykatu koniecznego do dochodzenia odpowiedzialności władzy publicznej za bezczynność organów administracji publicznej. Strona w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie konsekwentnie wskazywała art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. jako przepis kształtujący zakres jej żądania. Wynikało to z faktu, iż w dacie wniesienia skargi na bezczynność strona miała świadomość faktu, iż Wojewoda Lubelski wydał decyzję w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość w dniu [...] sierpnia 2011 r., co z oczywistych względów czyniło wnoszenie skargi na bezczynność opartej na art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. bezprzedmiotowym. W podsumowaniu stwierdzono, w oparciu o powyższą analizę przepisów prawa i orzecznictwa NSA, iż w przypadku wniesienia skargi na bezczynność opartej na art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. a przy tym w razie uznania przez organ wyższego stopnia w toku postępowania administracyjnego, iż zażalenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. jest nieuzasadnione, sąd administracyjny jest obowiązany zbadać czy bezczynność miała miejsce oraz czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązkowi temu uchybił. Stanowisko przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia stronie możliwości dochodzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa – Wojewody Lubelskiego za szkodę powstałą w wyniku przekroczenia terminu na załatwienie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy a rozpoznając ją w granicach podniesionego zarzutu Sąd odwoławczy uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność, ponieważ uniemożliwia zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie kolejnej decyzji, jest wadliwe. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że brak jest możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego. Stanowisko to nie może być uznane za prawidłowe, bowiem nie uwzględnia w całości treści art. 149 § 1 P.p.s.a. Wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, oparta na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) wobec dokonanych w późniejszym czasie zmian w stanie prawnym częściowo straciła swą aktualność. Należy odwołać się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, na które powołuje się również skarga kasacyjna, że wykładnia i stosowanie przepisu art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązująca z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy P.p.s.a. (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszeniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną stratę od organu z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Powyższe postanowienie zacytowane również obszernie w skardze kasacyjnej, wiąże wprowadzenie tych zmian z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku stanowił co następuje: "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 1 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zdanie drugie), a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie zwalnia Sądu pierwszej instancji w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Tymczasem z analizy tego przepisu w kontekście art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż WSA w Lublinie ograniczając się jedynie do oddalenia skargi, bez odniesienia się do tego, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz oceny, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem, naruszył przepis art. 149 § 1 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zaś o zasądzeniu kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.