II OSK 1042/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 668/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w L. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjni w Lublinie oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. rozpoznał wniosek [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i stwierdził po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej, że pomieszczenia i urządzenia planowego do rejestracji podmiotu leczniczego w zakresie wnioskowanym przez Spółkę, spełniają pod względem fachowym i sanitarnym wymagania przewidziane ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odwołanie od decyzji wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. podnosząc między innymi, że Spółka [...] nie posiadała tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości znajdującej się w R. przy ul. Ż. [...], stanowiącej własność Powiatu R. i wydzierżawionej Spółce [...]. Spółka [...] była poddzierżawcą nieruchomości na podstawie umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2013 r. z [...]. Spółka [...] w dacie składania wniosku nie była poddzierżawcą przedmiotowej nieruchomości i wobec tego nie mogła wystąpić - ani jako strona, ani jako osoba zainteresowana – w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej opinii sanitarnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny – wydaną na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Spółka [...] wystąpiła o wydanie decyzji niezbędnej do rejestracji podmiotu zamierzającego wykonywać działalność leczniczą. Wniosek dotyczył Specjalistycznego Wyjazdowego Zespołu Ratownictwa Medycznego w R. przy ul. Ż. [...] oraz Podstawowego Wyjazdowego Zespołu Ratownictwa Medycznego w D. przy ul. S. [...]. Zgodnie z art. 100 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217), podmiot ubiegający się o wpis do rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą zobowiązany jest przedłożyć organowi prowadzącemu rejestr dokumenty potwierdzające spełnienie warunków wykonywania działalności leczniczej. Dokumentem potwierdzającym spełnienie tych warunków jest wydana w drodze decyzji administracyjnej, opinia właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepisy tej ustawy nie uzależniają wydania opinii od wykazania się przed organami inspekcji sanitarnej prawem do dysponowania obiektem, w którym wnioskujący podmiot zamierza prowadzić działalność leczniczą. Z informacji udzielonej przez Zarząd Powiatu w R. wynikało, że o prowadzenie działalności leczniczej przez ekipy wyjazdowe ratownictwa medycznego przy ul. Ż. [...] w R. oraz przy ul. S. [...] w D., ubiegały się dwa podmioty - [...] oraz [...] . W celu zapewnienia ciągłości świadczeń medycznych uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. Rada Powiatu w R. wyraziła zgodę na wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym nieruchomości położonej przy ul. Ż. [...] w R., czego następstwem było zawarcie umowy dzierżawy ze Spółką [...] Dalej organ odwoławczy argumentował, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. W niniejszym postępowaniu stroną jest wyłącznie Spółka [...]. W świetle art. 28 k.p.a. stroną nie jest Spółka [...], ponieważ nie ma ona interesu prawnego, a jedynie interes ekonomiczny i finansowy. Jeżeli odwołujący się nie ma przymiotu strony, umarza się postępowanie odwoławcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka [...] zarzuciła, że decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydano z rażącą obrazą: - art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania ze względu na brak interesu prawnego i w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy Spółka wykazała swój interes prawny polegający na bezprawnym pozbawieniu jej możliwości zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości przy ul. Ż. [...] w R.; - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy nie istniały ku temu przesłanki, a organ zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny może wynikać z przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nieposiadający uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa, nie ma więc interesu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie może zatem skutecznie wnieść odwołania. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] maja 2013 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej złożyła Spółka [...] w L. W myśl art. 100 ust. 1 tej ustawy podmiot, który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, składa organowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 106 ust. 1, wniosek o wpis do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, wraz z danymi określonymi w przywołanym przepisie. Stosownie do art. 100 ust. 4 cyt. ustawy, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków wykonywania działalności leczniczej, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 3. Zgodnie z art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, dokumentem potwierdzającym spełnienie warunków, o których mowa w art. 22 jest wydawana w drodze decyzji administracyjnej opinia właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z art. 22 ust. 1 i 2 omawianej ustawy wynika, że pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą powinny odpowiadać wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych. Wymagania te dotyczą w szczególności warunków: 1) ogólnoprzestrzennych; 2) sanitarnych; 3) instalacyjnych. Z tych oraz pozostałych przepisów ustawy o działalności leczniczej nie wynika, aby wydanie pozytywnej opinii, wyrażonej w formie decyzji administracyjnej organu inspekcji sanitarnej, uzależnione było od wykazania się przez wnioskodawcę określonym tytułem prawnym do pomieszczeń i urządzeń niezbędnych do wykonywania działalności leczniczej. Prowadzi to do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Spółki [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r. w przedmiocie wydania opinii sanitarnej, które zakończyło się wydaniem decyzji organu z dnia [...] maja 2013 r. potwierdzającej spełnienie warunków, o których mowa w art. 22 ustawy, nie jest Spółka [...]. Nie ma ona w tym postępowaniu interesu prawnego. Powyższa decyzja dotyczy oceny, czy pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą odpowiadają wymaganiom odpowiednim do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych, a nie oceny, czy wnioskodawca posiada tytuł prawny do mienia niezbędnego do prowadzenia działalności medycznej. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, nieuzasadnione są zarzuty i wnioski skargi, że organy inspekcji sanitarnej pomijają interes prawny Spółki [...] w sytuacji, kiedy to ona – z racji uprawnień wynikających z cywilnoprawnej umowy zawartej z [...] - powinna wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wydania opinii sanitarnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego formułowane na tym tle zarzuty, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 28 oraz art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie są więc usprawiedliwione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, która to decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postepowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej przymiotu strony postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, która to decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał, że skarżąca posiada status strony postępowania ze względu na posiadany w sprawie interes prawny, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że [...] Spółka z.o.o. wykazała swój interes prawny, który polegał na pozbawieniu jej możliwości zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości położonej przy ul. Ż. [...] w R. Wniosek Spółki z dnia 17 grudnia 2012 r. o zawarcie umowy dzierżawy został bezpodstawnie pominięty. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że [...] Spółka z.o.o. w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji nie legitymowała się prawem do nieruchomości. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącej kasacyjnie winny skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. niezbędnego do bycia stroną postępowania, a co za tym idzie do złożenia odwołania od decyzji wydanej w oparciu o art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) w przedmiocie stwierdzenia, że pomieszczenia i urządzenia podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą pod względem fachowym i sanitarnym spełniają wymogi w zakresie Zespołu Ratownictwa Medycznego. Skarżąca kasacyjnie nie podała podstawy materialnoprawnej, z której wywodzi istnienie interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Spółka [...] stwierdzała, że o posiadaniu przez nią takiego interesu przesądza fakt uniemożliwienia jej zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, na której zlokalizowana jest działalność lecznicza w zakresie Zespołu Ratownictwa Medycznego, albowiem jej wniosek w tym przedmiocie został pominięty przez uprawnione organy. Zauważyć należy, że w zakresie ustalenia interesu prawnego danego podmiotu w oparciu o normę wynikającą z art. 28 k.p.a. podmiot ten powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które w jego ocenie mogły wystąpić w przeszłości lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10 i wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12 ). Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Opinia wydawana w formie decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczyła spełnienia warunków ogólnoprzestyrzennych, sanitarnych i instalacyjnych pomieszczeń i urządzeń przez podmiot wykonujący działalność leczniczą (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej). Nie kwestionowanym jest że w dacie składnia przez [...] Spółkę z.o.o. wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie, nie legitymowała się ona prawem do lokalu, w którym zamierzała prowadzić działalność leczniczą. Przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ administracji nie były kwestie badania tytułu prawnego do lokalu, gdyż powołane wyżej przepis ustawy o dzielności leczniczej, stanowiący podstawę wydania decyzji nie uprawniał organów administracyjnych do oceny tej okoliczności. Nie nakłada on też na stronę ubiegającą się o wydanie takiej opinii obowiązku wykazania, że posiada tytuł prawny do pomieszczeń i urządzeń podlegających ocenie pod kątem spełnienia warunków z art. 22 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do bycia stroną postępowania, a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 28 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanych wyżej przepisów nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieoddaleniu skargi. Przepis ten jest tak zwanym przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut ten nie posiada usprawiedliwionych podstaw (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14). Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.