II SAB/Op 69/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P., S. P., K. P. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie rozpoznania zażalenia od postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie robót budowlanych 1) stwierdza, że bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w sprawie ze skargi S. P. i K. P., 3) odrzuca skargę B. P., 4) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących S. P. i K. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. P., K. P. i S. P. była bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w sprawie rozpoznania zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim co do robót budowlanych na działce A w [...] nr [...] z dnia 25 lipca 2013 r. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika w sprawie następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. S.P. i K.P. domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego nawiązując do wyników czynności kontrolnych podjętych przez organ nadzoru budowlanego 16 marca 2010 r., a dotyczących działki A. Organ I-instancji postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. na podstawie art. 61 a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego podnosząc, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stwierdził, że S.P. jest właścicielem działki B, która nie graniczy z działką A, a K.P. właściciel działki C graniczy ze sporną działką lecz nie w części, w której wykonano roboty budowlane w postaci utwardzonego placu. Co do przesłanki innych uzasadnionych przyczyn z art. 61 a K.p.a. organ zauważył, że inwestorka G.B. nie dokonała prac w warunkach samowoli budowlanej lecz po zgłoszeniu w Starostwie Powiatowym w Strzelcach Opolskich, wcześniej prace te oceniono jako wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Zatem wszczynanie ponownie sprawy, co do której zapadło już rozstrzygnięcie nie jest uzasadnione. We wniesionym zażaleniu S.P. imieniem własnym i jako pełnomocnik K.P. wniósł o uchylenie postanowienia zarzucając braki postępowania, tak co do ustaleń faktycznych, które doprowadziły do niewłaściwego określenia przedmiotu sprawy, jak i co do uzasadnienia prawnego. Żalący się wnieśli o wyłączenie urzędnika prowadzącego sprawę i wszystkich pozostałych pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, na podstawie art. 24, art. 25 i art. 26 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 28 lipca 2013 r. S.P. działając imieniem swoim i jako pełnomocnik K.P., złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji, które wpłynęło 1 sierpnia 2013 r.. Do akt administracyjnych załączono też pełnomocnictwo K.P. dla S.P. z dnia 31 lipca 2013 r. do występowania w imieniu mocodawcy w toku postępowania przed wszystkimi instytucjami państwowymi, w szczególności przed "władzami, urzędami i instytucjami". Kolejnym zażaleniem z dnia 3 września 2013 r. na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. S.P. zaskarżył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie niezałatwienie w terminie zażalenie z dnia 28 lipca 2013 r. Skargę sądowoadministracyjną nadaną do organu 6 września 2013 r. (wpływ 10 września 2013 r.) B., S. i K.P. wnieśli skargę na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w zakresie załatwienia zażalenia z dnia 28 lipca 2013 r. Wnieśli o zobowiązanie organu odwoławczego do załatwienia zażalenia w terminie 14 dni, o ukaranie dyscyplinarne pracownika organu, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą nawet podstawy do umorzenia postępowania, jeżeli po wniesieniu skargi organ wyda wymagany akt i o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Do skargi załączono pełnomocnictwo procesowe od K.P. i S.P. dla B.P. upoważniające ją "do reprezentowania tych skarżących przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że 10 września 2013 r. wydał postanowienie nr [...] rozstrzygające zażalenie na postanowienie organu I instancji z 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy odbywa się na zasadach określonych w art. 149 P.p.s.a. Zgodnie art. 149 P.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną opieszałością lub też zwykłym przekroczeniem terminu albo wiązała się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści zastępując organ w orzekaniu. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Zważyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu (art. 50 P.p.s.a.). Ponadto skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Dokonując oceny dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżących Sąd orzekł o o odrzuceniu skargi B.P., uznając jednocześnie, że skarga K.P. i S.P. spełniająca m.in. wymogi z art. 52 § 2 P.p.s.a. i art. 53 § 1 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez tych skarżących w odróżnieniu do B.P., przed wniesieniem skargi, trybu przedsądowego. K.P. i S.P. wnieśli zażalenie z art. 37 § 1 K.p.a. Do skargi załączono bowiem zażalenie S.P. wniesione do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. pismem z dnia 3 września 2013 r. Natomiast trybu przedsądowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie wyczerpała B.P.. Jej mąż, S.P. był pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym tylko K.P. Dlatego skarga B.P., jako niedopuszczalna, z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 P.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Co do skargi K.P. i S.P. to trzeba zważyć, że wniesione przez nich zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. nastąpiło po upływie terminu 1 miesiąca z art. 35 § 3 K.p.a. do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, Jak już podkreślono wyżej z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność i jej uwzględnienia obojętne jest czy organ nie wydał decyzji (tu. postanowienia organu odwoławczego rozpoznającego zażalenie z dnia 25 lipca 2013 r.) z powodu załatwiania innych związanych ze sprawa wniosków (tu. wniosku o wyłączenie pracownika organu) czy zwyklej zwłoki. Ponieważ jednak po złożeniu skargi sądowej organ odwoławczy załatwił sprawę przez rozpoznanie dnia 10 września 2013 r. zażalenia, przeto zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie bezczynności ze skargi S.P. i K.P. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu odwoławczego nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Termin jednego miesiąca został przekroczony nieznacznie (1 sierpnia 2013 r. – wpływ zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, a 10 września 2013 r. wydanie postanowienia), niezależnie od tego, czy skarżący S.P. złożył – jak sam przyznaje w piśmie z dnia 28 lipca 2013 r. – kilka zażaleń i wnosiło wyłączenie pracowników organu, wymagające także niezwłocznego załatwienia. W takiej sytuacji faktycznej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.