II OSK 631/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 868/13 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz A. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 631 / 14 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym) nałożył na A. S. karę pieniężną w kwocie 5000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w M. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że 21 marca 2013 r. przeprowadzono na ww. działce kontrolę w sprawie utrzymania i użytkowania budynku funkcjonującego jako warsztat samochodowy. Budynek ten ma wymiary 8,00 x 10,30 m i wybudowany został na podstawie decyzji Starosty Powiatu Jarosławskiego z [...] lipca 2006 r. udzielającej A. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z wiatą gospodarczą, wolnostojącego według projektu indywidualnego. Obiekt posiada wykończone wnętrze i urządzone są w nim dwa stanowiska do naprawy samochodów w prowadzonym przez L. S. warsztacie samochodowym. Zakończenie budowy, pomimo obowiązku w tym zakresie wynikającego z art. 54 Prawa budowlanego nie zostało zgłoszone, dlatego też obowiązkiem organu było nałożenie na użytkownika kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Karę wyliczono zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego , jako iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kategoria III, k = 1,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1,0) z tym, że stawkę opłaty podwyższono dziesięciokrotnie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. S. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji i stwierdził, iż nałożenie kary i określenie jej wysokości było zgodne z prawem. W odniesieniu do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto pouczenie o obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Bez znaczenia dla sprawy uznano stanowisko A. S., że budynek nie był użytkowany przez nią osobiście, ponieważ zgodnie z ww. decyzją była ona zobowiązana jako inwestor do formalnego, zgodnego z prawem zgłoszenia zakończenia budowy. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo. Niesporne jest, że A. S. była adresatem decyzji S. J. z dnia [...] lipca 2006 r. Do pozwolenia na budowę dołączono projekt budowlany, w którym jednoznacznie określono A. S. jako inwestora. W powyższym pozwoleniu na budowę zobowiązano skarżącą (inwestora) do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Wydanie pozwolenia na budowę poprzedzone było decyzją o warunkach zabudowy Wójta Gminy Jarosław z [...] grudnia 2004 r., w którym także jako inwestora wskazano A. S. To A. S. zawiadamiała na piśmie PINB w Jarosławiu w dniu 7 sierpnia 2006 r. o przystąpieniu do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego z wiatą. Trafnie przeto orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skarżąca była inwestorem. Nie ma tu znaczenia dla oceny tej kwestii wyjaśnienie A. S., jakoby roboty budowlane finansował i odnosił z nich korzyść jej brat, L. S. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z materiału dowodowego wynika bezspornie, że roboty budowlane wykonano w trzy miesiące od przystąpienia do nich i do użytkowania budynku doszło już w 2006 r. Przez kilka lat A. S. tolerowała zatem stan, w którym wykonano roboty budowlane na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę i faktycznie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, w myśl której za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia zawsze odpowiada inwestor, co w konsekwencji skutkował utrzymaniem postanowienia wymierzającego karę grzywny stronie skarżącej, będącej inwestorem, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, że to inny podmiot przystąpił do użytkowania wskazanego w zaskarżonym postanowieniu obiektu budowlanego wprowadzając inwestora w błąd, iż dokonał stosownego zgłoszenia, a następnie wbrew woli inwestora samowolnie zmienił sposób korzystania z nieruchomości; 2. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości skargi A. S. z dnia 6 sierpnia 2013 r. i bezpodstawnie pominięcie jej w części dotyczącej umożliwienia stronie udziału w postępowaniu, a także poprzez brak odniesienia się do stawianych w niej zarzutów w zakresie nie rozważenia w całości zebranego materiału w sprawie, brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak uzasadnienia swojego stanowiska. Powyższe spowodowało naruszenie dalszych norm postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku na skutek zaakceptowania niezgodnego z prawem postępowania organu; 3. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych postanowień pomimo uniemożliwienia skarżącej wzięcia czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu jak również zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Sąd pominął, iż skarżąca otrzymała jednocześnie zaskarżone postanowienie rozstrzygające sprawę wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. W toku prawidłowo prowadzonego postępowania mogła przeprowadzić szereg dowodów osobowych, na które powołuje się skarżąca w toku sprawy o eksmisję, które pozwoliłyby jej udowodnić, że nie ponosiła winy za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Mogła zgłosić m.in. dowód z zeznań kierownika budowy, który w pisemnym oświadczeniu (w załączeniu) wskazywał, że oddał wszelkie dokumenty niezbędne do zgłoszenia obiektu do użytkowania we wrześniu 2006 r. L. S.. Ponadto powołałaby dowód z zeznań świadka A. S. która potwierdziłaby, iż L. S. będący jej pełnomocnikiem jako inwestora oświadczył jej, że dopełnił wszelkich formalności, przekazując w/w dokumenty do PINB, wobec czego była przekonana, że zgłosił budynek do użytkowania. Z uwagi na fakt, iż akceptacja PINB takiego zgłoszenia odbywa się w trybie tzw. milczącej zgody organu, przyjmując, że brak sprzeciwu ze strony organu w terminie 21 dni od daty otrzymania zawiadomienia oznacza brak zastrzeżeń, co do zamiaru użytkowania obiektu budowlanego, nie miała ona żadnego sygnału, iż takie zgłoszenie nie zostało dokonane, 4. art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 77 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych postanowień pomimo wydania postanowienia przez PINB z pominięciem ustalonych okoliczności sprawy, a zwłaszcza faktu, że nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dopuścił się L. S. nie zaś skarżąca. PINB w Jarosławiu, jak i WINB w Rzeszowie, a także WSA w Rzeszowie nie wyjaśnili dlaczego kara pieniężna nie została wymierzona podmiotowi, który faktycznie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazać również należy, że na skutek pozbawienia skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o materiał dowodowy nie rzutujący w pełni na okoliczności sprawy, w tym z pominięciem faktu, iż to A. S. zwróciła się o wszczęcie postępowania, gdyż nie ma żadnego wpływu na brata, który korzysta z jej nieruchomości bez jej zgody; 5. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych postanowień pomimo naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 10 § 1 poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 K.p.a. tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego m.in. art. 10 § 1 K.p.a. i uniemożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, 6. art. 134 P.p.s.a. poprzez niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo iż skarga była uzasadniona. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek zasadnicza część przedstawionych w niej zarzutów pozostawała bezzasadna. I tak, za co najmniej niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. poprzez "niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Kontrolowanym w sprawie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., a więc przeprowadził (merytoryczną) kontrolę zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Kwestionowanie prawidłowości tego orzeczenia wykracza natomiast poza granice tak sformułowanego zarzutu. Podobnie, jako niezasługujący na uwzględnienie należało ocenić zarzut naruszenia art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 77 K.p.a. Jak trafnie ustalono w sprawie to skarżąca była inwestorem, bowiem to jej zostało udzielone pozwolenie na budowę i na nią nałożono w tej decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. To również skarżąca zawiadomiła organ o terminie rozpoczęcia robót budowlany. Nie ma znaczenia przy tym, kto faktycznie realizował i finansował projektowane zamierzenie budowlane, bowiem pojęcie inwestora jest pojęciem prawnym, a nie faktycznym, a jego prawa i obowiązki zostały uregulowane ustawowo (art. 17 pkt 1 w związku z art. 18 i art. 55 Prawa budowlanego). Bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym zapewniono skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu, co realizowała chociażby wnosząc środki zaskarżenia i wskazując na podejmowane wobec L. S. działania prawne. Odnośnie natomiast nie zawiadomienia jej o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się, co do niego i składania wniosków, to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy. Oceny tej nie podważono również w rozpoznawanej kasacji, błędnie wskazując na możliwość przeprowadzenia dowodów na okoliczność, iż skarżąca nie ponosiła winy za przystąpienie do użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Zasadność tej argumentacji wyklucza natomiast fakt, iż z punktu widzenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nałożenie na inwestora kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest co do zasady niezależne od winy inwestora, a w sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności, wskazujące, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło bez wiedzy inwestora, który przedsięwziął odpowiednie działania, aby do tego użytkowania nie doszło. W konsekwencji powyższego oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. W analizowanym zarzucie nie określono, jaki fragment skargi A. S. nie został rozpoznany, którą część materiału dowodowego pominięto i jaki to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także – na co wskazano powyżej – nie wykazano, aby naruszono prawo strony do udziału w niniejszym postępowaniu w stopniu, który pozwalałby na uwzględnienie skargi, czy też że nie podjęto merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz go nie uzasadniono. Za częściowo zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, chociaż twierdzenia, iż przepis ten pozwala na nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na inny podmiot niż inwestor nie znajduje uzasadnienia w jego treści. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przepisy art. 57, art. 59 i następne Prawa budowlanego wprost wskazują na inwestora jako na podmiot uprawniony do jego zainicjowania i prowadzenia, wymieniając go w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jako wyłączną stroną tego postępowania. Co prawda orzecznictwo dopuściło w tym zakresie wyjątki, gdy do użytkowania obiektu budowlanego doszło bez wiedzy i wbrew woli inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2809/13 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) jednakże taki przypadek nie miał miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Analizując ocenę prawidłowości wykładni i zastosowania w sprawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stwierdzić należy, iż przepis ten, o ile stanowi podstawę prawną ukarania inwestora za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, o tyle zastosowana w nim konstrukcja odesłania, wymaga dla określenia tej kary, powiązania go z innymi normami prawnymi. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". W myśl z kolei art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego: "w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie natomiast z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego: "Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa". Z mocy natomiast ust. 5 art. 59g Prawa budowlanego: "Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie". Przytoczenie treści powyższych norm było konieczne z uwagi na związek bezpośredni wyżej wymienionych przepisów z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a więc normy wskazanej we wniesionej kasacji. Odesłanie w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 dotyczącego przedawnienia. Stosownie do tych regulacji i wobec tego, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego należy stwierdzić, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego i szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów ustawy Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzania kar administracyjnych w przepisach ustawy Prawo budowlane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09 i II OSK 1023/09). Przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu odnosi się do dwóch różnych okresów – 3 i 5 lat. Pierwszy, trzyletni ma zastosowanie do sytuacji, w której inwestor złożył zawiadomienie lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Drugi, pięcioletni ma zastosowanie w sytuacji niezłożenia zawiadomienia lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1039/10). Wskazując na powyższe rozważania, a szczególnie powiązania ww. przepisów Prawa budowlanego i Ordynacji podatkowej, stwierdzić trzeba, iż dla nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w określonej wysokości, koniecznym pozostaje nie tylko ustalenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Niezbędnym jest również określenie jego kategorii obiektu i współczynnika jego wielkości oraz tego, czy kara ta nie jest przedawniona. Skoro przedawnienie kary, podobnie jak zobowiązania podatkowego oznacza, że po upływie określone czasu możliwość ukarania podmiotu zobowiązanego wygasa z mocy prawa, a organ nie może stosować przymusu do respektowania nakazów i zakazów stanowionych przez prawo, jak w rozpoznawanym przypadku zakazu przystępowania do użytkowania przed dokonaniem stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to organ taki stan prawny winien wziąć pod uwagę z urzędu, oceniając stan faktyczny sprawy. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż stan faktyczny niniejszej sprawy ustalony przez organ nie obejmował ustalenia, kiedy doszło do przystąpienia przez inwestora do użytkowania. Co prawda w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia A. S. oraz L. S., a także pozew o eksmisję, z których fakt ten może wynikać, jednakże jego ustalenie należy do zadań organu administracyjnego, w których wyręczaniu Sąd nie jest uprawniony. Dokonanie powyższego ustalenia, w świetle przedstawionych rozważań, do których zastosowania się przy ponownym prowadzeniu postępowania organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany, pozwoli na ustalenie, czy dopuszczalnym będzie nałożenie na inwestora kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie postanowień organów II i I instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy.