II SA/Rz 868/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. Ś. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] lipca 2013 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Powołanym postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. PINB nałożył na A. Ś. karę pieniężną w kwocie 5000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr ewid. 1967 w M. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: "uPb"). Z ustaleń faktycznych organu wynika, że 21 marca 2013 r. przeprowadzono na ww. działce kontrolę w sprawie utrzymania i użytkowania budynku funkcjonującego jako warsztat samochodowy. Budynek ten ma wymiary 8,00 x 10,30 m i wybudowany został na podstawie decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...], znak [...] z [...] lipca 2006 r. udzielającej A. Ś. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z wiatą gospodarczą, wolnostojącego według projektu indywidualnego. Obiekt posiada wykończone wnętrze i urządzone są w nim dwa stanowiska do naprawy samochodów w prowadzonym przez L. Ś. warsztacie samochodowym. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną policznikową oraz piec grzewczy na olej opałowy. Zakończenie budowy, pomimo obowiązku w tym zakresie wynikającego z art. 54 uPb, nie zostało zgłoszone, dlatego też obowiązkiem organu było nałożenie na użytkownika kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 uPb. Karę wyliczono zgodnie z 59f ust. 1 uPb, jako iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kategoria III, k = 1,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1,0), z tym że stawkę opłaty podwyższono dziesięciokrotnie. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. Ś. zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 uPb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wynikające z ustalenia niewłaściwej osoby odpowiedzialnej za przystąpienie do użytkowania obiektu, którą powinien być L. Ś. Wskazała także na naruszenie przepisów postępowania przez pozbawienie jej prawa czynnego udziału w postępowaniu poprzez doręczenie jej zaskarżonego postanowienia wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, jak też podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem ustalonych okoliczności faktycznych, w szczególności faktu, że nielegalnego użytkowania obiektu dopuścił się L. Ś. Żaląca się wywodzi, że faktycznym inwestorem był jej brat, pozostawała w przekonaniu, że to brat zgłosi przystąpienia do użytkowania obiektu. Przywołując wybrane tezy orzeczeń sądów administracyjnych A. Ś. wskazuje, że nie może ponosić konsekwencji działań swego brata, wobec którego skierowała wezwanie do opuszczenia terenu jej posesji. W odrębnym piśmie procesowym żaląca się wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zażalenia. Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a.") oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 w zw. z art. 54 uPb, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ wyższego stopnia podał, że zgodnie z art. 54 uPb do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W rozpatrywanym przypadku A. Ś. nie wypełniła powyższego obowiązku, dlatego budynek jest użytkowany nielegalnie. Wobec tego zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań przewidzianych w art. 57 ust. 7 uPb i wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, której wysokość określa się na podstawie art. 59f uPb, z tym że stawka opłaty zgodnie z art. 57 ust. 7 uPb podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Rzeczony budynek zgodnie z pozwoleniem na budowę został zakwalifikowany do kategorii obiektu III, a współczynniki kategorii obiektu budowlanego oraz współczynniki wielkości obiektu wynosiły po 1,0, stąd iloczyn kary w wysokości 5000 zł. Nałożenie kary i określenie jej wysokości było zatem zgodne z prawem. W odniesieniu do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto pouczenie o obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Bez znaczenia dla sprawy uznano stanowisko A. Ś., że budynek nie był użytkowany przez nią osobiście, ponieważ zgodnie z ww. decyzją była ona zobowiązana jako inwestor do formalnego, zgodnego z prawem zakończenia budowy. Z postanowieniem WINB nie zgodziła się A. Ś. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 uPb przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wymierzeniem jej kary, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało, że do użytkowania rzeczonego obiektu przystąpił inny podmiot, który wprowadził ją w błąd co do faktu zgłoszenia właściwemu organowi zakończenia budowy, a następnie wbrew jej woli zmienił samowolnie sposób korzystania z nieruchomości. Wobec tego kara powinna zostać wymierzona podmiotowi, który faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast skarżąca nie miała zamiaru użytkowania obiektu, dlatego nie zgłaszała zakończenia robót budowlanych. Wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 10 § 1,11, 61 § 1, 77, 138, 140 i 144 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości sprawy i nieodniesienie się do zarzutów zażalenia, uniemożliwienie wzięcia jej czynnego udziału w postępowaniu przez doręczenie jej postanowienia wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem ustalonych okoliczności sprawy, w tym że faktycznego nielegalnego użytkowania obiektu dokonał L. Ś. W ocenie skarżącej postępowanie administracyjne przeprowadzono także z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasadzie legalizmu i praworządności. A. Ś. domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ uwzględnił wniosek skarżącej i wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga nie jest uzasadniona. Istota sprawy sprowadza się do oceny legalności postanowienia WINB utrzymującego w mocy postanowienie PINB nakładające na skarżącą karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i wystarczająco, gdy chodzi o poprawność wydanego rozstrzygnięcia. Niesporne jest, że A. Ś. była adresatem decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2006 r. Nr [...], znak [...], mocą której udzielono jej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z wiatą gospodarczą, wolnostojącego, parterowego, niepodpiwniczonego w miejscowości M. na działce nr ewid. 1967. Do pozwolenia na budowę dołączono projekt budowlany sporządzony przez mgra inż. J. M., w którym jednoznacznie określono A. Ś. jako inwestora. W powyższym pozwoleniu na budowę zobowiązano skarżącą (inwestora) do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Wydanie pozwolenia na budowę poprzedzone było decyzją o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2004 r., w którym także jako inwestora wskazano A. Ś. To A. Ś. zawiadamiała na piśmie PINB w dniu 7 sierpnia 2006 r. o przystąpieniu do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego z wiatą w M. Trafnie przeto orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skarżąca była inwestorem. Nie ma tu znaczenia dla oceny tej kwestii wyjaśnienie A. Ś., jakoby roboty budowlane finansował i odnosił z nich korzyść jej brat, L. Ś. Przepisy uPb traktują inwestora, jako jednego z uczestników procesu budowalnego, nakładając na niego oznaczone obowiązki, związane ze zorganizowaniem procesu budowy (art. 18 ust. 1 uPb). Zasadnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że wedle art. 54 uPb do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Nie jest sporne w świetle zebranego materiału dowodowego, aby z pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowego budynku występowała A. Ś., ani ktokolwiek działający z jej upoważnienia. Nie wynika także, aby skarżąca przenosiła na kogokolwiek, w szczególności na swego brata, udzielone jej pozwolenie na budowę, ani aby utraciła tytuł prawny do nieruchomości, na której posadowiony jest ten budynek. Z materiału dowodowego wynika bezspornie, że roboty budowlane wykonano w trzy miesiące od przystąpienia do nich i do użytkowania budynku doszło już w 2006 r. Przez kilka lat A. Ś. tolerowała zatem stan, w którym wykonano roboty budowalne na podstawie udzielonego jej pozwolenia na budowę i faktycznie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego. Na okoliczność godzenia się z użytkowaniem zrealizowanego budynku wskazuje zresztą pismo skarżącej z 5 października 2012 r. skierowane do L. Ś., a dołączone do skargi. Na skarżącej, jako inwestorze spoczywał obowiązek zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, obowiązku tego skarżąca skutecznie nie może "przerzucić" na swego brata, tłumacząc się tym, że w istocie to on finansował budowę. Braku wywiązania się z obowiązku inwestora, nałożonego na A. Ś. decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę nie niweczy to, że skarżąca w trybie postępowania cywilnego domaga się obecnie opuszczenia jej nieruchomości przez L. Ś. i opróżnienia przezeń budynku wykorzystywanego na cele warsztatu samochodowego. Te okoliczności potwierdzają stanowisko orzekających w sprawie organów, że to skarżąca była inwestorem w rozumieniu przepisów uPb. Skoro skarżąca nie zawiadomiła organów nadzoru budowlanego o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku, to zachodziła podstawa do wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 uPb, stanowiącego że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza cyt. art. 57 ust. 7 uPb. Przywoływanie przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2009 r. w sprawie II OSK 1168/09 w ocenie Sądu nie może odnieść, jak się wydaje oczekiwanego skutku. Po pierwsze wyrok powyższy nie wiąże orzekającego w tej sprawie Sądu, albowiem nie zapadł w granicach tej sprawy. Po drugie, posiłkowanie się cyt. wyrokiem przez stronę skarżącą ignoruje stan faktyczny sprawy na tle której wypowiadał się ten Sąd, jaki był odmienny od sprawy rozpoznawanej przez WSA w Rzeszowie. W wyroku II OSK 1168/09 Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 57 ust. 7 uPb podkreślił, że "inaczej zatem należy oceniać sytuację kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło (podkreślenie Sądu) od sytuacji gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot, np. użytkownik obiektu, przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu...". W ocenie orzekającego Sądu cyt. wyrok zdaje się raczej wzmacniać stanowisko organów nadzoru budowlanego, nie zaś podważać aksjologicznie ich rozstrzygnięcia. A. Ś. przez kilka lat nie podjęła stosownych działań, aby nie doszło do nielegalnego użytkowania wzniesionego budynku, budynek był użytkowany od 2006 r. przez L. Ś., jak wyjaśniała w protokole kontroli z 21 marca 2013 r., na cele warsztatu samochodowego. Dodać należy, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd podziela, a wedle którego adresatem art. 57 ust. 7 uPb jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 204/11, LEX nr 1167137). Nie doszło w sprawie także do takich naruszeń, wskazanych w skardze, które miałyby znaczenie dla oceny legalności podjętego postanowienia. Stanowisko WINB zostało dostatecznie uzasadnione w zaskarżonym postanowieniu, a motywy którymi kierował się organ, jak również uzasadnienie prawne wyłuszczono poprawnie w cyt. postanowieniu. Organ wyższego stopnia, wbrew wywodom skargi, nie pominął okoliczności przystąpienia do użytkowania budynku przez brata skarżącej, ocenił jednakże, że okoliczność braku osobistego użytkowania tego budynku przez skarżącą nie ma znaczenia dla uchylenia się od jej obowiązku, jako inwestora, do zgłoszenia tego użytkowania organowi nadzoru budowlanego, a w konsekwencji do wymierzenia jej kary pieniężnej. Gdy chodzi o zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w aspekcie pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, to istotnie WINB przed wydaniem skarżonego postanowienia nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. A. Ś. zarówno w zażaleniu, jak i w skardze nie wskazuje w ocenie Sądu, na tego typu czynności, których dokonania zostałaby pozbawiona, wskutek dopuszczenia się przez WINB naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W judykaturze wskazuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W ocenie orzekającego w sprawie Sądu taki stan nie zachodzi. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271). Zdaniem Sądu skarga nie wykazuje takiego związku. Niezrozumiały jest zarzut skargi o "niepodjęciu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy", utrzymanie w mocy na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. postanowienia zaskarżonego zażaleniem jest "merytorycznym" rozstrzygnięciem w sprawie. Te okoliczności prowadziły do wniosku, że skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na zasadzie art. 151 Ppsa.