II OSK 1490/11

Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 roku sygn. akt I SA/Wa 2098/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2064/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: J. G. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w elewacji frontowej, na I piętrze budynku położonego przy ul. [...] w Poznaniu, który stanowi jego własność, z okien drewnianych na okna zespolone o takim samym kształcie i kolorze, z uwagi na zły stan techniczny okien. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu odmówił wnioskodawcy wydania przedmiotowego pozwolenia. W uzasadnieniu wskazał, że kamienica przy ul. [...] w Poznaniu jest integralnym elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta, wpisanego do rejestru zabytków miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. pod nr [...] i w związku z tym jej wygląd zewnętrzny podlega ochronie konserwatorskiej. Budynek posiada szczególną wartość historyczną i architektoniczną. Stanowi charakterystyczny przykład historycznej zabudowy Starego Miasta z połowy XIX wieku, którą należy w pełni uszanować i zachować. Zgodnie z zasadami konserwatorskimi stolarka w zabytkowym budynku powinna być zachowana i poddana renowacji. W przypadku konieczności wymiany zniszczonych elementów stolarki, elementy nowe należy wykonać na wzór oryginalnych z zachowaniem materiału, koloru i wymiarów oraz powtórzeniem podziałów, profili i ozdobnych detali. Ze względu na wartość historyczną oryginalnej stolarki w budynku przy ul. [...] oraz jej dobry stan zachowania wraz z oryginalnymi detalami i okuciami organ uznał, że ewentualna wymiana okien przyczyni się do utraty walorów estetycznych elewacji – zmiany proporcji okien i bezpowrotnej utraty wartości historycznej oryginału, a tym samym obniżą się walory historyczne zabytkowego zespołu Starego Miasta. W celu poprawy warunków użytkowania przedmiotowego lokalu Konserwator zaproponował możliwość wymiany wewnętrznych skrzydeł istniejących okien skrzyniowych na nowe z szybą zespoloną. Po rozpatrzeniu odwołania J. G., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Zniszczenie zachowanej w dobrym stanie i mogącej być poddaną zabiegom konserwatorskim historycznej stolarki okiennej budynku przy ul. [...] stanowiłoby poważny uszczerbek dla wartości artystycznych, historycznych i naukowych Starego Miasta w Poznaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pominął okoliczność, że do wniosku wszczynającego postępowanie skarżący załączył dokumentację inwentaryzacyjną dotychczasowych okien oraz dokumentację projektową okien, jakie miały być wstawione w ich miejsce, a sporządzoną przez architekta. Wynika z niej, że projektowane okna zachowają wszelkie podziały i detale stolarskie prezentowane przez okna dotychczasowe, a ich montaż wpłynąłby w pozytywny sposób na wygląd całej elewacji budynku. Decyzja nie uwzględnia ponadto, że sporne okna nie posiadają jakichkolwiek walorów użytkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na wymianę okien, wydawana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Jednakże tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy obu instancji temu zadaniu sprostały. Zdaniem Sądu Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonali szczegółowej i wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem w celu ustalenia, czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej Starego Miasta w Poznaniu. Organy zasadnie uznały, że w przedmiotowej sprawie ochronie podlega zespół urbanistyczno – architektoniczny Starego Miasta w Poznaniu, a zatem wchodzące w jego skład zespoły budowlane jak i pojedyncze budynki swoimi cechami indywidualnymi decydują o wartościach historycznych, artystycznych i naukowych całego układu urbanistycznego. Kamienica przy ul. [...] stanowi cenny przykład zabudowy miejskiej z XIX wieku. Wysoka wartość artystyczna i historyczna oraz będąca ich konsekwencją wartość naukowa tego obiektu, wynika w równym stopniu z harmonijnych proporcji i stylistycznej jednorodności. Zdaniem Sądu wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mówić o naruszeniu przez organy administracji wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że dla oceny prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia stan techniczny okien znajdujących się w zabytku. W tego rodzaju sprawie istotne jest to, czy przedmiot ochrony istnieje i czy przedstawia wartości zabytkowe, tj. czy jest dziełem człowieka, stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co – zdaniem Sądu - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczegółowo wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, zdaniem Sądu, że organy rozpoznając sprawę wnikliwie zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniły, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji w zakresie posiadania kompetencji do wydania decyzji, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu na mocy porozumienia zawartego w dniu [...] listopada 2003 r. przez Wojewodę Wielkopolskiego z Prezydentem Miasta Poznania, w sprawie powierzenia Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. G. zarzucił: 1. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a." w związku z art. 7 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji, wydając zaskarżone decyzje, dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a ponadto poprzez błędne uznanie, że organy administracji, wydając zaskarżone decyzje, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, 2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak rozważenia zarzutu skarżącego, że przed wydaniem decyzji zarówno organ I instancji, jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie umożliwili skarżącemu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 3. brak rozważenia zarzutów sformułowanych w skardze na decyzje organu administracji II instancji, stwierdzających dyskryminację skarżącego w stosunku do innych podmiotów, którym organ I instancji zezwolił na wymianę okien w nieruchomościach położonych w tym samym fragmencie miasta Poznania, co nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy, a także w nieruchomościach będących zabytkami, położonymi w innych częściach miasta, co skutkuje naruszeniem art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 4. błędne uznanie przez Sad I instancji, że dla oceny prawidłowości decyzji organów administracji nie ma znaczenia stan techniczny okien, 5. błędne uznanie przez Sąd I instancji, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy, jest zabytkiem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, 2. ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i o uchylenie powołanej wyżej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu oraz o udzielenie skarżącemu pozwolenia na wymianę okien w budynku przy ul. [...] w Poznaniu, 3. o przeprowadzenie rozprawy, 4. o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do faktu, że organ administracji II instancji, dokonując ustaleń, całkowicie pominął okoliczność, że do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie skarżący załączył dokumentację inwentaryzacyjną dotychczasowych okien oraz dokumentację projektową okien, jakie miały być wstawione w ich miejsce. Z dokumentacji tej w sposób jednoznaczny wynika, że projektowane okna zachowają wszelkie podziały i detale stolarskie, prezentowane przez okna dotychczasowe. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy administracji, załatwiając sprawę w ogóle nie uwzględniały interesu społecznego (w tym bezpieczeństwo przechodniów, estetyka elewacji, energooszczędność), ani słusznego interesu strony (w tym prawo do korzystania z własności, prawo do efektywnego wykorzystania instalacji grzewczej lokalu, estetyka elewacji, energooszczędność itp.). Zdaniem skarżącego w zaskarżonym wyroku błędnie ustalono, że budynek będący przedmiotem niniejszej sprawy jest zabytkiem. Tymczasem nie jest on wpisany do rejestru zabytków, a jedynie znajduje się w zespole architektoniczno — urbanistycznym Starego Miasta w Poznaniu. Zarzut dyskryminacji skarżącego jest uzasadniony powołanymi w dotychczasowych pismach skarżącego przypadkami: a) wymiany okien, w taki sposób jak wnioskowana przez skarżącego, w obiektach mieszczących się w zespole architektoniczno - urbanistycznym Starego Miasta w Poznaniu, b) wymiany okien drewnianych na plastikowe w obiektach znajdujących się w zespole architektoniczno - urbanistycznym Starego Miasta w Poznaniu (np. szpital przy ul. [...] w Poznaniu, oddalony o ok. 20 - 30 m od obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy), c) wymiany stolarki okiennej na nowe okna drewniane zespolone w XVIII – wiecznej siedzibie Miasta Poznania przy pl. Kolegiackim 17, także zlokalizowanej w zespole architektoniczno - urbanistycznym Starego Miasta w Poznaniu. Ponadto w ostatnim czasie, po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, skarżący powziął wiadomość o kolejnym przypadku wymiany stolarki okiennej na nową w Poznaniu przy ul. Matejki 57, w którym mieści się siedziba jednostki budżetowej miasta Poznania, tj. Zarządu Komunalnych Zasobów Mieszkaniowych. Siedziba tej instytucji mieści się w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, a mimo to Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu nie znalazł przeszkód do wyrażenia zgody na wymianę okien. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność tego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych, lecz wyłącznie kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej (m.in. wydawanych przez te organy decyzji), badając ich zgodność z prawem. Taka kompetencja sądów administracyjnych wynika wprost z art. 184 Konstytucji RP i z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). To oznacza, że nie jest możliwe wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na wymianę okien w budynku przy ul. [...] w Poznaniu. Treść zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że skarżący zasadniczo kwestionuje prawidłowość prowadzenia przez organy nadzoru konserwatorskiego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wymianę okien. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). W związku z powyższym uznać należy, że nie doszło do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej norm - zasad postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej i obiektywnej analizie organów administracyjnych, trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Odnośnie zarzutu nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, wskazać należy, że jest on bezzasadny. W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Nie można podzielić zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania, albowiem to normy prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres prowadzonego postępowania administracyjnego. Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było dokonanie oceny, czy organ administracji publicznej wydając decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na wymianę okien w budynku stanowiącym integralny element zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków, przekroczył granice uznania administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Ocenie sądu podlega jedynie poprawność postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Nie podlega natomiast ocenie sądowej samo rozstrzygnięcie, jako wynik wyboru jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo zdeterminowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru". Kierując się zarówno językowymi, jak i systemowymi dyrektywami wykładni normy zawartej w powołanej regulacji, zauważyć trzeba, że przez pojęcie rejestru należy rozumieć rejestr zabytków, o którym jest mowa w art. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Posłużenie się natomiast przez ustawodawcę zwrotem "inne działania" wskazuje, że chodzi o wszystkie inne niż te wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1- 10 i 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które w efekcie mogą spowodować naruszenie substancji lub zmianę wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Jak niewadliwie w toku postępowania administracyjnego wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo uznając, że budynek, będący przedmiotem niniejszej sprawy, nie jest zabytkiem, albowiem sam nie jest wpisany do rejestru zabytków tylko znajduje się w obszarze zespołu i strefy, wpisanej do tego rejestru. Trzeba mieć na uwadze, że dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak chce tego skarżący, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość, jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1808/06; z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt 1599/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 668/1; z dnia 27 września 2012 r. sygn. II OSK 887/11 - wszystkie orzeczenia opublikowane w CBOSA). Koncepcja ta znajduje zresztą swoje bezpośrednie oparcie w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wprost wskazuje na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13). Układ urbanistyczny jest zabytkiem i dlatego każdy obiekt w obrębie układu pod względem prowadzonych przy nich robót budowlanych podlega reglamentacji konserwatorskiej (art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Z tych też względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego (zespołu nieruchomości z art. 3 pkt 2 ustawy), w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Mając na względzie powyższy kontekst normatywny należy zaaprobować stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro ochronie podlega zespół urbanistyczno – architektoniczny Starego Miasta w Poznaniu, wpisany do rejestru zabytków miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. pod nr [...], to także wchodzące w jego skład zespoły budowlane jak i pojedyncze budynki swoimi cechami indywidualnymi decydują o wartościach historycznych, artystycznych i naukowych całego układu urbanistycznego. Kamienica przy ul. [...] stanowi cenny przykład zabudowy miejskiej z XIX wieku. Do takich też form nawiązywał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem. Zasadnie ocenił, że wysoka wartość artystyczna i historyczna oraz będąca ich konsekwencją wartość naukowa tego obiektu, wynika w równym stopniu z harmonijnych proporcji i stylistycznej jednorodności. Uznał, że budynek posiada bardzo dobrze zachowany detal architektoniczny oraz dopasowaną do niego wyrazem estetycznym stolarkę okienną, której podziały oraz detal stolarski mają decydujący wpływ na wyraz całej elewacji, a przez to i rolę artystyczno-historyczną tego obiektu w skali objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistycznego Starego Miasta Poznania. Autor skargi zarzucił brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji zarzutów sformułowanych w skardze na ostateczną decyzję, stwierdzających dyskryminację skarżącego w stosunku do innych podmiotów, którym organ I i II instancji zezwolił na wymianę okien w nieruchomościach położonych w tym samym fragmencie miasta Poznania, co nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy, a także w nieruchomościach będących zabytkami, położonymi w innych częściach miasta, co skutkuje, w jego ocenie, naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Odnosząc się do tego zarzutu należy na wstępie podnieść, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżący nie wskazał, czy stanowi to naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest też argumentacji wskazującej na sposób, w jaki przepis ten powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. To uchybienie nie powoduje jednak braku możliwości odczytania treści tego zarzutu, w związku z czym podlega on rozpoznaniu w kontekście jego szczegółowego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Już od początku swojego istnienia Trybunał Konstytucyjny określił istotę zasady równości polegającą na tym, że "wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących" (wyrok z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, Nr 1, poz. 1, s. 14). Dotyczy to sytuacji prawnej adresatów norm prawnych, a nie ich sytuacji faktycznej, gospodarczej, socjalnej itp. Trybunał Konstytucyjny wyróżnił przy tym już wówczas dwa ważne elementy zasady równości, do których potem wielokrotnie nawiązywał (por. wyrok z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 13, s. 81): równość wobec prawa oznaczającą nakaz równego traktowania przez władzę publiczną w procesie stosowania prawa; oraz równość w prawie oznaczającą nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator nie przedstawił w skardze kasacyjnej jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, w jaki sposób Sąd oddalając skargę, naruszył przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie mogą bowiem być podstawą takiej oceny okoliczności mające miejsce poza, będącym przedmiotem kontroli legalności, postępowaniem administracyjnym i sądowym, jak wymiana stolarki okiennej w innych budynkach na terenie miasta Poznania. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a.