III SA/Lu 800/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Krasnegostawu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr PN-II.4131.289.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. oddala skargę. Zarządzeniem Nr 49/2013 z dnia 22 maja 2013 r. Burmistrz Krasnegostawu - działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - powołał ośmioosobową komisję konkursową mającą wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie. Powyższym zarządzeniem Burmistrz Krasnegostawu wyznaczył siebie na przewodniczącego w/w komisji oraz pełnomocnika organu prowadzącego w/w Zespół Szkół. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN – II.4131.289.2013 z dnia 30 sierpnia 2013 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność tego zarządzenia, w uzasadnieniu wyjaśniając, że działanie Burmistrza Krasnegostawu polegające na wyznaczeniu siebie na przewodniczącego komisji w istotny sposób narusza prawo (art. 36a ust. 6 oraz art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej). Wojewoda argumentował dalej, że już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może samego siebie powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Poza tym przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty określający skład komisji, wyraźnie stanowi, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Wykładnia tych przepisów wyklucza sytuację, w której burmistrz powołuje samego siebie na członka komisji konkursowej, skoro organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w prawie przewidziany sposób, poprzez udział swoich przedstawicieli w pracach komisji konkursowej – decyduje o wyborze przez tę komisję kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W skardze do WSA w Lublinie Burmistrz Krasnegostawu zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu, że wydano je z naruszeniem: - art. 2, art. 7, art. 165 ust. 2 i art.169 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady legalizmu, podważenie zasady zaufania obywateli do konstytucyjnych organów państwa i ograniczeniu samodzielności organów jednostki samorządu terytorialnego, wyrażające się przyjęciem, że osobisty udział burmistrza w komisji konkursowej stanowi naruszenie zasad dobrej administracji, świadczy o braku obiektywizmu i działaniu burmistrza we własnej sprawie, że organ wykonawczy gminy posiada ograniczone prawo osobistego działania w imieniu reprezentowanej jednostki, podczas, gdy prawo przewiduje możliwość działania tego organu przez przedstawicieli; - art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że burmistrz jako organ wykonawczy gminy pozbawiony jest prawa jej osobistego reprezentowania w komisji konkursowej oraz ograniczeniu prawa zatrudniania kierowników gminnej jednostki organizacyjnej wyłącznie do dokonywania czynności materialno-technicznych, polegających na zatwierdzeniu procedur konkursowych i powierzeniu funkcji dyrektora szkoły bez wcześniejszego prawa burmistrza do osobistego udziału w wyborze kandydata; - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że osobiste zasiadanie przez burmistrza w komisji konkursowej stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem procedur konkursowych; - art. 36a ust. 6 i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że burmistrz nie mógł powołać siebie na członka komisji konkursowej i nie mógł jednocześnie być jej przewodniczącym; - art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 2 i § 8 ust. 2 pkt 4 w/w rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że udział w komisji konkursowej burmistrza wskazuje na brak jego bezstronności w sprawie, podczas gdy obowiązujące w tym zakresie przepisy nakładają na burmistrza, jako organ prowadzący szkołę obowiązek powołania komisji konkursowej składającej się między innymi z przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, jak również wyznaczenia jej przewodniczącego. W obszernym uzasadnieniu, sprowadzającym się w istocie do stwierdzenia, że logiczna i pogłębiona analiza przepisów ustawy o systemie oświaty, jak i powoływanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej nie może być podstawą argumentacji organu nadzoru zwłaszcza w sytuacji, gdy zarządzeniem z dnia (...) sierpnia 2013 r. powierzono kandydatowi, który wygrał konkurs, stanowisko dyrektora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu należy podnieść, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). W myśl jej art. 171 ust. 2, wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Sprawuje on nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem - co wynika z treści art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym – i jest upoważniony w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego do stwierdzenia nieważności sprzecznego z prawem zarządzenia organu gminy w całości lub części (art. 91 ust. 1 i 3 tejże ustawy). Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie. Wojewoda ma rację, że w/w zarządzenie jest sprzeczne z przepisami prawa. Nie przyznają one bowiem, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, tak szerokich uprawnień jakie przypisuje sobie Burmistrz Krasnegostawu, wyznaczając siebie przedstawicielem organu prowadzącego Zespół Szkół Nr 1 w Krasnymstawie i jednocześnie przewodniczącym komisji konkursowej. W tym zakresie działanie Burmistrza Krasnegostawu istotnie narusza prawo (art. 36a ust. 6 oraz art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej). Z treści art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone między innymi w art. 36a ust. 1, 4 – 6, 10, 12 i 14 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący tę szkołę lub placówkę. Przepis ten w ust. 2, w zdaniu pierwszym stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Dalsza część przepisu, zdanie drugie, oznacza, że kandydatowi wyłonionemu w postępowaniu konkursowym nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W myśl art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie określonym w pkt 1 - 3 tego przepisu. Szczegółowe kwestie dotyczące wyboru i trybu pracy komisji konkursowej normuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Z uwagi na charakter sporu należy przypomnieć, że zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia, organ prowadzący wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Według § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący zatwierdza konkurs albo go unieważnia. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w szeroko rozumianym postępowaniu dotyczącym wyłaniania w drodze konkursu kandydata na stanowiska dyrektora szkoły, zatwierdzania wyników konkursu oraz powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie, która wygrała konkurs, burmistrz nie może wykonywać swoich kompetencji jednocześnie jako organ prowadzący (burmistrz jest nim w świetle art. 5c pkt 2 ustawy) i jako osoba będąca przedstawicielem tego organu. Przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, określający skład komisji konkursowej, jednoznacznie wskazuje, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a to oznacza, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i zarazem organ prowadzący szkołę – w prawem przewidziany sposób, poprzez udział swoich przedstawicieli w pracach komisji konkursowej – decyduje o wyborze przez tę komisję kandydata na stanowisko dyrektora. Gramatyczna wykładnia art. 5c pkt 2, w którym mówi się o zadaniach i kompetencjach organu prowadzącego oznacza, że chodzi tu głównie o uprawnienia przysługujące burmistrzowi jako organowi administracji publicznej, który wykonuje funkcje organu prowadzącego szkołę związane z powołaniem komisji konkursowej i wyznaczeniem trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę (art. 36a ust. 6) oraz powierzeniem stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 1). Tak też należy rozumieć katalog uprawnień, o których mowa w § 2 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu (...), przysługujących burmistrzowi, jako organowi prowadzącemu. Poza tym osobistego udziału Burmistrza Krasnegostawu w pracach komisji konkursowej, jako jednego z przedstawicieli organu prowadzącego nie sposób pogodzić z istotą instytucji przedstawicielstwa administracyjnego, przewidzianego w art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach zgodzić się należy z zapatrywaniem Wojewody Lubelskiego, że ustawodawca określając skład komisji konkursowej wyraźnie zastrzegł, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego, a nie osoba piastująca funkcje tego organu. W świetle powyższych rozważań skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.