II FSK 88/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych A. S. oraz Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 399/11 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 399/11, uwzględnił skargę A. S. – nazywanego dalej "Skarżącym", na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Z uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych, działając jako organ egzekucyjny, dokonał Skarżącemu zajęcia świadczenia emerytalnego. Skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o anulowanie przesłanych mu tytułów wykonawczych, ponieważ należności, których one dotyczyły, zostały już spłacone w miesięcznych ratach. Wskazał ponadto, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest o tyle bezzasadne, że pismem z dnia 6 maja 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozłożył należność na raty. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. potraktował powyższe pismo jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W dniu 26 października 2010 r. wydał postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Względem części tytułów wykonawczych organ egzekucyjny uznał zarzut wykonania obowiązku za zasadny i umorzył w tym zakresie postępowanie egzekucyjne. Organ przyznał także, że w przypadku niektórych tytułów wykonawczych wskazano należności objęte już wcześniej innymi tytułami wykonawczymi. W odniesieniu do pozostałych tytułów wykonawczych organ uznał zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji za bezpodstawne. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu dotyczącego rozłożenia należności na raty, organ zwrócił uwagę, że postępowanie w tym zakresie jest postępowaniem wnioskowym. Wobec tego, skoro Skarżący nie wystąpił z odpowiednim wnioskiem, organ nie mógł wydać w tym przedmiocie decyzji. Pismo z dnia 6 maja 2003 r., na które powołał się Skarżący, było jedynie wewnętrzną informacją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozbawioną cech decyzji. Wynikało z niego wyłącznie, że należność egzekwowana będzie poprzez potrącenie z wypłacanego Skarżącemu świadczenia emerytalnego. Rozpoznawszy odwołanie Skarżącego, Dyrektor Izby Skarbowej, wspomnianym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, dotyczące rozłożenia należności na raty. Wskazując na art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", organ odwoławczy uznał, że nie ma możliwości merytorycznej ingerencji w stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wygaśnięcia zobowiązania i rozłożenia należności na raty. Równocześnie Dyrektor Izby Skarbowej zgodził się z organem pierwszej instancji, że pismo z dnia 6 maja 2003 r. miało jedynie charakter informacyjny i nie można było go traktować jako decyzji o rozłożeniu należności na raty. Innymi postanowieniami z dnia 24 grudnia 2010 r. (nr [...], nr [...]) Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy pozostałe postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie wszystkich postanowień wydanych przez organy. W ocenie Skarżącego, wydanie kilku postanowień w jednej sprawie jest niezrozumiałe i prowadzi do nadmiernego skomplikowania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W motywach wyroku sąd administracyjny pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiot niniejszej sprawy jest zbieżny z przedmiotami spraw objętych dwoma pozostałym postanowieniami Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 24 grudnia 2010 r. W ocenie sądu, każde z tych postanowień narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj.: zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, wyrażoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Przedstawiwszy wymienione powyżej zasady, sąd pierwszej instancji stwierdził, że wspomniane postanowienia są wzajemnie sprzeczne. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził bowiem, że z akt sprawy nie można wywnioskować jednoznacznie na poczet których należności zostały zaliczone wpłaty Skarżącego – a co za tym idzie, Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu stanu faktycznego sprawy. Równocześnie Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że organ egzekucyjny trafnie uwzględnił w części zarzut Skarżącego dotyczący zapłaty należności. We wskazaniach co do dalszego postępowania sąd pierwszej instancji zobowiązał organy do należytego ustosunkowania się do wniesionych przez Skarżącego zarzutów i wyjaśnienia, jakie kwoty zostały od Skarżącego pobrane i w jakiej części zaliczono je na poczet należności głównej, a w jakiej na poczet odsetek i kosztów. Sąd pierwszej instancji zgodził się natomiast z organem odwoławczym, że pisma z dnia 6 maja 2003 r. nie można odczytywać jako decyzji o rozłożeniu należności na raty. Odnosząc się do kwestii, czy pismo z dnia 6 maja 2003 r. można było uznać za decyzję o rozłożeniu na raty, sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, że była to jedynie wewnętrzna informacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotycząca sposobu egzekwowania należności, nie kształtująca sytuacji prawnej Skarżącego. Sąd pierwszej instancji powtórzył ponadto argument organów, że wydanie decyzji w przedmiocie rozłożenia należności na raty następuje wyłącznie na wniosek zobowiązanego. Tymczasem Skarżący nie wykazał aby kiedykolwiek występował z takim wnioskiem do wierzyciela. W skardze kasacyjnej Skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 33 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późń. zm.) – powoływanej dalej jako "p.u.s.a.", w zw. z art. 151, art. 145 § 1 lit. c i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez ich niezastosowanie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 maja 2003 r. nie można uznać za decyzję o rozłożeniu na raty. Skargę kasacyjną wniósł także Dyrektor Izby Skarbowej, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie sprawy co do istoty, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik organu podniósł zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia akt sprawy. Autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia innych przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, między innymi.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 18, art. 33 pkt 6 u.p.e.a. oraz art. 1 pkt 1, art. 6-8, art. 62 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy wadliwie przeprowadziły w sprawie postępowanie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i błędną ocenę prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty sformułowane w obydwu skargach kasacyjnych okazały się zasadne, w związku z czym, uwzględniając je, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej A. S. (naruszenie art. 33 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.u.s.a., a także art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 P.p.s.a.), należy podkreślić, że ograniczyły się one w istocie do zakwestionowania oceny sądu administracyjnego pierwszej instancji w przedmiocie prawnej kwalifikacji dokumentu z dnia 6 maja 2003 r. oznaczonego nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział W. [...] udzielił w nim informacji, że od dnia 1 maja 2003 r. dokonuje potrąceń z emerytury skarżącego w kwocie 32642,70 zł w miesięcznych ratach po 329,19 zł. Według autora skargi kasacyjnej, sąd administracyjny powinien był uznać ów dokument za decyzję o rozłożeniu na raty. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że "Dokument, który Skarżący przywołuje na potwierdzenie swojego stanowiska nie stanowi bowiem w sposób niewadliwy decyzji o rozłożeniu na raty. Jest to – co jednoznacznie wynika z nagłówka – jedynie wewnętrzna korespondencja pomiędzy komórkami ZUS dotycząca sposobu realizacji zajęcia" (s. 9 i – przy powieleniu fragmentu wypowiedzi ze s. 9 in fine – także s. 10). Pomijając niejasność zwrotu "nie stanowi bowiem w sposób niewadliwy decyzji o rozłożeniu na raty", wypada zapytać, jak rozumieć zamieszczone w wymienionym piśmie stwierdzenie o dokonywaniu potrąceń "w miesięcznych ratach po 329.19 zł"? Sąd w ogóle nie zastanowił się nad jego sensem, przechodząc do porządku nad kwestią podstawy prawnej zastosowania ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty. Pominął także inną, istotną okoliczność, a mianowicie fakt, że skarżący 7 listopada 2001 r. wystąpił z dalej idącym wnioskiem o umorzenie zaległości. Wniosek ten rozpatrzono odmownie, zaś sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego i zakończona w dniu 4 marca 2004 r. Złożenie po tym dniu wniosku o rozłożenie zaległości na raty było – co trafnie zasygnalizowano w skardze kasacyjnej – bezprzedmiotowe, gdyż wnioskodawca, kierując się treścią pisma z dnia 6 maja 2003 r., miał prawo sądzić, że ulga taka już została udzielona. Niezależnie zatem od tego, czy pismo to będzie uznane za decyzję w sensie materialnym o rozłożeniu zaległości na raty, czy też tylko za informację o wydaniu decyzji w tej sprawie (w aktach sprawy brak dowodu doręczenia takiej decyzji), zarzut skargi kasacyjnej wniesionej w imieniu A. S. ma usprawiedliwione podstawy. Podobnie trzeba ocenić zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Rzecz w tym, że dużą część pisemnych motywów zapadłego wyroku poświęcono rozważaniom łączącym się z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wyprowadzając z nich tyleż trafne, co nazbyt generalne (pozbawione waloru konkretności) wnioski i spostrzeżenia. Uzasadnienie wyroku dotknięte jest zasadniczym błędem konstrukcyjnym, tj. sprzecznością dokonanych przez sąd administracyjny pierwszej instancji ustaleń przedstawionych na s. 9 i 10 oraz na s. 8 i 9. Wykazując więc z jednej strony nieprawidłowości w działaniach właściwych w sprawie organów, sąd przychylił się do zdania Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu co do nieudzielania mu "jakiejkolwiek ulgi w spłacie długu" (tak na s. 10). Stopień niespójności uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, jak też jego niedostosowanie do materiału zgromadzonego w aktach sprawy, są na tyle znaczne i oczywiste, że pozwalają mówić o uchyleniu się od kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Jeśli zatem cel tej kontroli nie został osiągnięty, a zarzuty każdej z wniesionych skarg kasacyjnych znajdują usprawiedliwione podstawy, z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 207 § 2 tej ustawy, Sąd uznał uwzględnienie racji obydwu stron, słusznie powołujących się w skargach kasacyjnych na popełnione naruszenia prawa.